Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

El sistema educativo en Argentina se organiza a partir de un conjunto de normas que regulan las actividades de cada uno de los actores que en él se desempeñan (gobierno nacional, jurisdicciones provinciales, supervisores, docentes, entre otros). Este corpus normativo delimita los alcances y las formas de funcionamiento de cada actor, así como las interacciones entre niveles y subsistemas del sector. Los diversos instrumentos normativos que reglamentan el sistema educativo emanan de distintos niveles del Estado y sectores de gobierno.

Ellos incluyen la Constitución Nacional, las leyes nacionales y provinciales, los decretos presidenciales, las resoluciones del Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT) y del Consejo Federal de Educación, los estatutos provinciales del docente y los reglamentos provinciales de escuelas, así como otras resoluciones, decretos, disposiciones y circulares. La regulación en el ámbito educativo, que abarca tanto a la normativa como al currículum, cumple un rol central para promover el cumplimiento del derecho a la educación (Rivas, 2007).

La normativa tiene el potencial de regular las prácticas de los actores del sistema educativo y de habilitar a la sociedad a demandar su cumplimiento. A su vez, en un contexto signado por fuertes desigualdades sociales, la regulación puede sostenerlas y reforzarlas, o bien puede contribuir a su reducción, cuando logra asegurar el acceso a servicios de igual calidad para todos los niños y niñas (Cardini y Guevara, en prensa). Una regulación completa, cohesionada y de acceso público puede entonces colaborar con el objetivo de equidad educativa. Este documento presenta un mapa de la normativa vigente que reglamenta el nivel inicial en la Argentina. Se construyó a partir de una sistematización de leyes nacionales y provinciales, estatutos del docente, reglamentos escolares y un conjunto de decretos, resoluciones, disposiciones y circulares.

Si bien existen trabajos que al analizar distintos aspectos del nivel proponen una introducción general de sus principales regulaciones (Diker, 2001; González y Méndez, 1993; Quiroz, Picco y Soto; 2011), no se encontraron estudios que hayan avanzado sobre una comparación de los diferentes instrumentos normativos del sector, así como de sus características específicas en cada una de las veinticuatro jurisdicciones de nuestro país.

Dado el abordaje y los objetivos del presente trabajo, su alcance se circunscribe a la dimensión declarativa de la normativa. En este sentido, no aspira a brindar hallazgos respecto al ámbito de su concreción cotidiana, en tanto el análisis de la distancia entre la normativa y lo que efectivamente sucede en el territorio trasciende las pretensiones de este estudio. Así, el documento identifica, releva, describe y compara el cuerpo normativo de la nación y las provincias. Al hacerlo, arroja luz sobre las reglas del juego que orientan, exhortan y limitan los contextos de acción de los actores del sistema educativo (Maroy y Dupriez, 2000; Veleda, 2012).

El trabajo desarrollado implicó, en primer lugar, un importante esfuerzo de identificación y relevamiento de la documentación existente. Gran parte de la normativa que regula las prácticas del nivel inicial —especialmente en las provincias— es apenas conocida (incluso por los actores del nivel) y de difícil acceso. En efecto, fue necesario construir una base de datos con la colaboración de los referentes del nivel inicial tanto nacionales como jurisdiccionales. Dado que los cargos técnico-políticos suelen discontinuarse, se debió incluir también a personas que habían ocupado estos cargos con anterioridad y a especialistas del nivel, independientemente de su rol específico en el momento de ser consultados.

Esta tarea no hubiera podido realizarse sin la generosidad de muchos de estos actores, que asistieron durante todo el proceso. El trabajo de relevamiento incluyó búsquedas en línea en los sitios web de los ministerios de Educación de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CABA). Sin embargo, como adelantamos, la mayoría de las direcciones de nivel de los ministerios de Educación provinciales no cuenta con la normativa disponible en línea. Por ello, la mayor parte de la información se obtuvo a partir de comunicaciones telefónicas con las direcciones de nivel inicial de cada una de las veinticuatro jurisdicciones. Asimismo, fue necesario realizar esfuerzos extra para dar con la normativa de las provincias sobre las que no se había logrado obtener información telefónicamente. Gracias a la colaboración del MECCyT, dos miembros del equipo participaron de una reunión de la Red Federal de Educación en la que pudieron conversar personalmente con integrantes de los equipos técnicos de las direcciones de nivel de algunas provincias. A lo anterior se sumaron entrevistas personales con informantes clave, para completar el mapa de algunas jurisdicciones.

En total fueron relevadas 118 normativas nacionales y jurisdiccionales, un corpus que conforma el mapa normativo de veintidós provincias y que es presentado en forma completa en la tabla 2 del anexo. En ella se detallan los reglamentos, leyes, resoluciones, decretos, disposiciones y circulares de todas las jurisdicciones. La recolección se inició con una predefinición de veinte aspectos clave, vinculados con los establecimientos y el tránsito de los niños por ellos. A medida que se avanzó con el relevamiento, la primera selección de variables sufrió ajustes y modificaciones. Algunas debieron excluirse por ausencia de normativas que regularan dicho aspecto, como ocurrió con los casos de infraestructura, mobiliario, seguridad e higiene de las instituciones del nivel.

Otras variables, como la articulación con las familias, fueron incorporadas a partir de la sugerencia de los equipos técnicos de las direcciones de nivel provinciales, o por la recomendación de especialistas. Finalmente, fue obtenido un conjunto de normativas que regulan dieciocho variables fundamentales para aproximarse al nivel desde la mirada de la política educativa. Una vez identificadas las normativas, se procedió a su análisis y comparación. Es preciso tener en cuenta que las regulaciones existentes presentan diferencias respecto de su especificidad, dado que, mientras algunas son propias del nivel inicial, otras son generales, es decir, rigen sobre varios niveles educativos.

El trabajo de análisis y comparación permitió organizar las variables en dos dimensiones. En primer lugar, la definición del nivel, que se refiere tanto a su estructura como al lugar y la función que posee en el sistema educativo en su conjunto. En esta dimensión se incluyeron las variables vinculadas con el ciclado, los objetivos, la obligatoriedad y la universalidad del nivel, así como las responsabilidades que la nación y las provincias asumen en torno a él.

La segunda dimensión es la de la organización y articulación del nivel, que permite aproximarse a los siguientes interrogantes: ¿cómo se crean, dotan, estructuran, amplían y/o cierran los formatos, establecimientos y secciones? ¿Cómo funciona el ingreso, la permanencia y la transición de los niños hacia el nivel siguiente? Las variables incorporadas en este caso son los requisitos para la creación, apertura y cierre de establecimientos y secciones; los formatos institucionales; el personal de los establecimientos; la inscripción y priorización de vacantes; el espacio físico por niño y la ratio alumno-docente; la duración de la jornada; el comedor escolar; la articulación con las familias; y la transición hacia el nivel primario. La naturaleza de este trabajo es exploratoria y su carácter es descriptivo. La escasez de estudios previos en esta materia y la todavía incipiente institucionalización del nivel inicial en nuestro país hacen necesario este primer paso, que permitirá luego avanzar y profundizar.

El objetivo de este informe es entonces brindar una primera sistematización de aspectos clave que hacen a la definición, organización y articulación de la oferta de educación inicial en las jurisdicciones argentinas. En la primera parte del documento, se describe el marco normativo vigente para el nivel inicial en todo el país, con especial atención a la relación entre las normativas nacionales y provinciales. Luego, las siguientes secciones se organizan en torno a las dimensiones antes mencionadas: definición y organización y articulación. Finalmente, el trabajo ofrece algunas reflexiones acerca de los avances realizados en los últimos años en materia de definición y regulación de la educación inicial, así como de los desafíos pendientes.

Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

El sistema educativo en Argentina se organiza a partir de un conjunto de regulaciones que definen el accionar de cada uno de los actores que en él se desempeñan: gobierno nacional, administraciones provinciales, supervisores, docentes, entre otros. Este corpus incluye tanto a la normativa como al currículum, cada uno de los cuales abarca distintas dimensiones que hacen a la configuración y a la calidad de la oferta.

El currículum constituye un dispositivo de política clave para establecer los límites y posibilidades de la transmisión cultural. Condensa una serie de intenciones político-pedagógicas orientadas a la formación de las nuevas generaciones en el marco de un determinado proyecto de sociedad. Así entendido, el currículum es un instrumento para regular y legislar un campo de actividad educativa. Se trata de un instrumento que cobra particular importancia en la regulación de los niveles del sistema educativo, ya que actúa como un nodo articulador entre el acervo cultural, el campo de la política y las prácticas educativas. Este informe presenta un mapa del currículum vigente para el nivel inicial en las veinticuatro provincias argentinas. En la perspectiva que atraviesa el informe confluyen la mirada de política educativa, el alcance federal y las particularidades de la educación inicial.

Respecto del primer punto, el documento parte de una preocupación por analizar el currículum en tanto dispositivo de política educativa. Esto supone, por un lado, que al ser un resultado de distintas tradiciones en materia de organización y gobierno del sistema, el currículum constituye una puerta de entrada al análisis del gobierno de la educación. Por otro lado, entender al currículum como un dispositivo de política implica asumir que su configuración puede contribuir a la ampliación y la mejora de la calidad de la oferta. Este informe privilegia una mirada más integral sobre su potencial para constituir un cuerpo normativo completo y cohesionado que oriente la tarea de los adultos que trabajan con la primera infancia. Es por ello que queda fuera de sus límites una interpretación sobre la calidad didáctica de los diseños.

Poner el énfasis en la política educativa y el gobierno de la educación vuelve necesario atender al segundo eje propuesto, el federalismo educativo. En la Argentina existe una doble soberanía (nacional y provincial) que moldea el gobierno y el funcionamiento del sistema y complejiza la construcción de políticas comunes y articuladas. Se trata de un escenario atravesado, a su vez, por desigualdades territoriales que se expresan en una dispar cobertura y calidad en materia educativa .

En este contexto, es fundamental realizar análisis comparados que permitan aproximarse tanto a la relación entre la nación y las provincias, como a la diversidad y disparidad interprovincial desde los instrumentos de política educativa. El tercer eje de la indagación pone el foco en las particularidades de la educación inicial en el marco de las políticas de primera infancia. Es necesario tener en cuenta que el nivel inicial terminó de organizarse hace poco más de una década, cuando en 2006 la LEN reconoció en su artículo 18 la unidad pedagógica del nivel que incluye a los niños desde los 45 días hasta los 5 años inclusive. Dada su reciente sistematización, la oferta es sumamente heterogénea y coexiste con otras instituciones orientadas a la primera infancia. Sumado a lo anterior, la cobertura de la educación inicial es menor que la de otros niveles, particularmente entre los niños más pequeños, y presenta una fuerte preeminencia del sector privado.

Más allá de sus particularidades en lo que respecta a la cobertura, se trata de un nivel con una identidad pedagógica propia, que se ha definido a partir de una fuerte diferenciación respecto de las tradiciones de la escuela primaria. Así, los debates pedagógico-didácticos del nivel tendieron a privilegiar el juego y a fomentar un uso flexible del espacio y del tiempo. Por otro lado, aún hoy se encuentran en discusión el lugar de la alfabetización inicial, la articulación con las familias en la educación temprana y la transición hacia la educación primaria. La preeminencia de estos debates abona a la necesidad de análisis que consideren las particularidades del nivel, a los fines de comprender, desde dicha óptica, la calidad de la oferta para los más pequeños.

Este trabajo constituye una primera aproximación, de carácter exploratorio y descriptivo, a los lineamientos nacionales y a los diseños curriculares jurisdiccionales que regulan el nivel inicial en las veinticuatro provincias argentinas. Si bien existen estudios comparativos de los currículos de la educación inicial a nivel internacional, no se encontraron análisis que hayan avanzado sobre una comparación de las jurisdicciones argentinas desde la perspectiva aquí adoptada. Dado el abordaje y los objetivos señalados, este trabajo presenta limitaciones. Por un lado, su alcance se circunscribe a la dimensión declarativa de la regulación, es decir que no aspira a analizar su concreción cotidiana. En cambio, identifica, releva, describe y compara el panorama curricular de la nación y de las provincias, con el objetivo de arrojar luz sobre las reglas de juego que orientan, exhortan y limitan los contextos de acción de los actores del sistema educativo.

Por otro lado, el trabajo se ciñe a la lectura comparada de los documentos curriculares, dejando de lado el estudio del contexto en el que operan. Aspectos claves como la historia y tradición curricular de cada región o las características de la oferta de educación inicial y de otros servicios para la primera infancia no fueron abordados. Asimismo, excede los límites de este trabajo ofrecer una lectura del currículum en su interrelación con otros dispositivos de política. Resulta innegable que la potencialidad de esta regulación depende no solo de su contenido, sino también de su articulación con otros instrumentos que acompañen las prácticas educativas y permitan mejorar la calidad de la oferta, tales como la formación docente, las políticas de supervisión, los materiales didácticos, las acciones de infraestructura, la provisión de mobiliario, etc. Este informe presenta los resultados de un análisis comparado de los lineamientos nacionales y de los 32 diseños curriculares jurisdiccionales vigentes.

Para acceder a este corpus documental, que constituye el mapa curricular completo de las veinticuatro provincias, fue necesario un esfuerzo importante de identificación y relevamiento. Esto incluyó búsquedas en los sitios web oficiales de los ministerios de educación provinciales, pero también —dado que no todos cuentan con la información disponible en línea— comunicaciones telefónicas con las direcciones de nivel inicial y entrevistas con informantes claves.

Una vez identificados y relevados los documentos curriculares, el esfuerzo estuvo focalizado en su descripción y comparación. En primer lugar, se pasó revista a ciertas características generales de los lineamientos nacionales y de los diseños provinciales vigentes: el año de su sanción, su alcance (al jardín maternal, al jardín de infantes o a la unidad pedagógica), su proceso de elaboración y sus destinatarios.

Luego, se prestó atención a la estructura de contenidos (a partir de una lectura de los índices y subíndices) y a la extensión de los documentos, a los fines de comprender su configuración. En tercer lugar, se examinó la presencia y jerarquía de aspectos pedagógico-didácticos claves: el tiempo y el espacio, la alfabetización inicial, el juego, el vínculo entre jardines y familias, y la transición entre ciclos13 y niveles. De este modo, el análisis aborda algunos aspectos considerados centrales de los diseños curriculares en tanto dispositivos nacionales y federales de política, teniendo en cuenta las particularidades del nivel inicial.

El informe se organiza en tres apartados. El primero presenta el escenario curricular nacional, mientras el segundo realiza una primera aproximación al panorama provincial. El tercer apartado se enfoca específicamente en los instrumentos curriculares provinciales y los estudia a partir de tres aspectos: los procesos de elaboración y los destinatarios, sus estructuras y secciones, y las definiciones pedagógico-didácticas. Finalmente, se presentan las conclusiones del informe, que incluyen algunas sugerencias para avanzar en el diseño de documentos curriculares más cohesionados.

Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

Este informe tiene por objetivo analizar las características de la oferta de servicios del sistema educativo en el nivel inicial, examinando el conjunto de las instituciones que atienden a niños y niñas desde los 45 días hasta los 5 años en nuestro país. El trabajo indaga de forma exploratoria distintas dimensiones que hacen a la oferta, tanto cuestiones básicas como los grupos de edad de los niños y niñas que asisten, el tipo de formato institucional, el tamaño de las escuelas y los cargos docentes que disponen las instituciones.

Estos atributos permiten una aproximación a la clase de servicios educativos que tiene este nivel en la Argentina, dimensionando cuestiones claves a considerar en un contexto territorial de mucha heterogeneidad. La fuente de información utilizada para el análisis es la provista por los relevamientos anuales que sistematiza el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT). El análisis realizado es de tipo descriptivo y se circunscribe a la educación común.

El informe se estructura en tres capítulos. El capítulo “Notas sobre la evolución reciente del nivel inicial” ofrece una mirada sobre esta cuestión en Argentina, teniendo en cuenta los alcances en la cobertura, la caracterización de la matrícula en cada uno de los ciclos del nivel, así como una descripción general de la organización de la oferta.

En el capítulo “Radiografía del nivel inicial en Argentina”, el informe presenta un análisis según los grupos etarios, tipo de gestión, formato institucional, distribución según contexto territorial. El capítulo “Los formatos institucionales de la educación inicial” describe esos formatos realizando un análisis de los servicios educativos en función de los turnos y las jornadas, así como de la organización interna de los grupos, el tamaño de las escuelas por cantidad de las secciones y matrícula y la oferta de cargos docentes por institución.

Adicionalmente, se presenta una aproximación sobre la inserción de niños y niñas con discapacidad integrados/as en la educación inicial. Por último, se desarrolla un apartado con consideraciones finales donde se retoma la agenda de expansión del nivel pendiente a partir del mapa de la oferta del nivel inicial, retomando el estado de situación y señalando avances, disparidades y brechas existentes, así como la importancia de la planificación estratégica a partir de las vacancias y los cuellos de botella identificados en torno a los sistemas de información disponibles.

Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

En las últimas dos décadas han cobrado mayor presencia en la agenda pública las temáticas vinculadas al rol del Estado en el desarrollo de la primera infancia. Asimismo, se ha hecho hincapié en la necesidad de expandir las oportunidades de acceso a la educación inicial para toda la población infantil desde edades tempranas. En sintonía con las orientaciones de las políticas regionales e internacionales, se ha avanzado en la consideración de la educación inicial como un derecho y en la extensión tanto de la obligatoriedad del nivel 5 como de la oferta educativa.

En la Argentina, en 1993 la Ley Federal de Educación (N° 24195) expandió la obligatoriedad escolar más allá de la educación primaria, al incluir a la sala de 5. Más recientemente, la LEN sancionada en 2006 consolidó un marco de referencia para el crecimiento del nivel, al establecer a la educación inicial como una unidad pedagógica que comprende a niños y niñas desde los 45 días hasta los 5 años de edad. En el año 2014 se oficializó la obligatoriedad de la sala de 4 (ley N° 27045) y se estableció el compromiso del Estado nacional y de las administraciones provinciales de alcanzar la universalización de la sala de 3, priorizando el acceso de los sectores menos favorecidos de la población.

Este escenario constituyó el marco de referencia para la implementación de políticas de expansión de la oferta educativa que se han desarrollado tanto desde el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT) como desde las diferentes administraciones jurisdiccionales. De todas formas, a pesar de los cada vez más altos niveles de escolarización en las salas de 4 y 3 años, existen indicios de que la oferta estatal para el nivel es deficitaria, particularmente en el jardín maternal (45 días a 2 años) y las salas de 3 años, donde aún las oportunidades de acceso son muy restringidas.

Para que los gobiernos sean capaces de cumplir con las metas de ampliación del acceso al nivel inicial, es indispensable contar con un diagnóstico preciso de su actual cobertura, que permita dimensionar los desafíos, estimar los recursos requeridos, impulsar acciones clave y realizar un monitoreo ajustado de la evolución de la situación.

La tarea de construir estimaciones confiables de la cobertura del nivel se enfrenta, sin embargo, con dos desafíos complejos de abordar. En primer lugar, el país carece de un relevamiento que abarque a todo su territorio, que sea de aplicación regular y que permita realizar desagregaciones por jurisdicciones, niveles de ingreso, género, etc. Esta ausencia obliga a construir aproximaciones utilizando datos obtenidos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, en general desactualizados, o recurriendo al uso de otras fuentes que ofrecen datos parciales o incompletos, como la Encuesta Permanente de Hogares (en adelante, EPH).

Un síntoma de este problema está dado por la coexistencia de diversas publicaciones (MECCyT y UNICEF, 2015; UNICEF, 2017) sobre la temática que contienen estimaciones muy diferentes de cobertura y que no aportan información suficiente para entender sus alcances y limitaciones. En segundo lugar, existe una amplitud de ofertas educativas no incorporadas a la enseñanza oficial —es decir, no reconocidas como parte del sistema educativo— sobre las que no existe información sistematizada, dado que no son censadas a través del Relevamiento Anual de Matrículas y Cargos (en adelante, RAMC) que organiza cada año el MECCyT.

Esta oferta está integrada por establecimientos de tipo comunitario (surgidos por iniciativas de movimientos barriales, eclesiásticos o gremiales), por instituciones de gestión privada no incorporadas a la enseñanza oficial (habitualmente jardines de gestión privada dependientes de las áreas de comercio de los municipios), por servicios dependientes de entidades estatales autárquicas u otros organismos descentralizados (por ejemplo, universidades nacionales) y por los Centros de Desarrollo Infantil dependientes del Ministerio de Desarrollo Social.

Este documento se propone abordar la problemática de la cobertura de estos diversos tipos de ofertas mediante dos enfoques complementarios. En una primera sección, se elabora un diagnóstico de la situación actual de la cobertura de esta oferta heterogénea. Para ello se realizan estimaciones basadas en distintas fuentes de datos, subrayándose en cada caso sus posibilidades y limitaciones. La sección se organiza en dos bloques: un primer conjunto de apartados analiza la asistencia de la población infantil al conjunto de la oferta educativa; y luego, un segundo grupo profundiza en la cobertura específica del nivel inicial, es decir, de las instituciones del sistema educativo.

La segunda sección del trabajo es de carácter metodológico. Sus dos primeros apartados tratan con mayor profundidad cuáles son las potencialidades y restricciones de las fuentes de información disponibles: el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, la EPH y el RAMC. Un último apartado está dedicado a proponer algunas recomendaciones para fortalecer las mediciones de cobertura.

De esta forma, se aspira a que el trabajo constituya un aporte sustantivo tanto sobre los niveles de cobertura alcanzados por la oferta educativa para la primera infancia como sobre los desafíos existentes para la construcción de estimaciones precisas que alimenten la toma de decisiones.