Publicado en noviembre del 2020

Los partidos políticos y los Congresos son instituciones esenciales para el funcionamiento de las democracias representativas. Sin embargo, en 2020 la pandemia planteó dilemas muy particulares para ambas instituciones, restringiendo la habitualidad de sus actividades que suponen la reunión de personas– a menudo en espacios cerrados-. El modo en el que Congresos y partidos reaccionan frente a esta situación ofrece insumos claves para evaluar no sólo la capacidad de respuesta que tienen las democracias para gestionar estos desafíos en el futuro inmediato, sino también para comenzar a pensar sus posibles transformaciones de cara al mediano plazo.

¿Qué estrategias están adoptando los Congresos y los partidos para adaptarse a las nuevas condiciones? ¿Qué reformas se podrían mantener con independencia de la pandemia? ¿Cuáles serán sus efectos sobre la representación política?

Este informe analiza el impacto de la pandemia del COVID-19 sobre Congresos y partidos en América Latina. Además presenta una serie recomendaciones para mejorar el funcionamiento de partidos y Congresos en la región, que redunden en mayores niveles de confianza ciudadana en estas instituciones democráticas. Para ello, se utilizaron tres fuentes: (i) los resultados de dos mesas de diálogo sobre estos temas organizadas por CIPPEC, NDI y la Universidad de Buenos Aires en julio de 2020, en las que participaron académicos y políticos; (ii) documentos oficiales y publicaciones académicas y periodísticas; y (iii) un cuestionario elaborado para este trabajo y aplicado a 55 legisladores/as de América Latina.

El principal hallazgo es que la incorporación de tecnología y trabajo remoto –una de las respuestas más comunes por parte de partidos políticos y Congresos para continuar con sus actividades durante la pandemia– ofrece una oportunidad para modernizar los procesos y las estrategias de estas instituciones clave de la política latinoamericana. Sin embargo, existen experiencias divergentes entre las instituciones políticas analizadas.

Si bien la tecnología ha permitido en algunos casos modernizar distintas instancias de la labor legislativa, resta todavía discutir qué de todo lo adoptado durante los últimos meses permanecerá más allá del contexto de pandemia. En esta discusión lo fundamental es alcanzar consensos políticos amplios y pensar el proceso legislativo en forma integral: la transparencia y la accesibilidad en todo el proceso legislativo deberían guiar las estrategias de incorporación permanente de tecnologías en los poderes legislativos.

Para los partidos políticos en cambio, la pandemia aceleró las tendencias ya identificadas hacia la digitalización de la comunicación con el electorado y reveló desafíos y problemáticas previas, como las brechas digitales o la falta de regulación en el uso de redes y plataformas digitales con fines proselitistas. Si bien es cierto que con la pandemia algunos partidos han comenzado a implementar nuevas herramientas para reemplazar el contacto cara a cara, las transformaciones observadas no modifican sustantivamente cuestiones como la forma en que se toman decisiones dentro de un partido. En lugar de transformar el funcionamiento de los partidos, la tecnología ha permitido en gran medida que los partidos reproduzcan en el plano virtual las estructuras y prácticas bajo las cuales operaban previamente.

Publicado en octubre del 2020

El COVID-19 nos está forzando a revisar nuestros hábitos, políticas e instituciones para lograr un objetivo que nunca antes habíamos buscado: el distanciamiento social. Con la llegada de la pandemia, la misma proximidad física que siempre nos permitió encarar actividades como la educación, el trabajo y el entretenimiento en forma grupal, se convirtió en una amenaza para nuestra salud.

Reabrir la actividad económica y retornar al trabajo son hitos clave de esta etapa, pero el desafío está en hacerlo en forma distinta al pasado. Por eso el documento “Hacia una economía de baja proximidad física”,  explora cómo reabrir plenamente la actividad económica y organizar el retorno al trabajo reduciendo la proximidad física en cada instancia de interacción del trabajador con su espacio laboral.

Los riesgos sanitarios de volver a trabajar

En primer lugar, se analiza la estructura y características del mercado de trabajo para hacer un diagnóstico de los riesgos a los que nos enfrentamos. El 86% del mercado laboral argentino trabaja “relativamente cerca de otros” – por ejemplo, en una oficina compartida -, mientras que más de 2,3 millones de trabajadores (casi un 14%) lo hacen a un brazo de distancia o menos. Además, 2 de cada 10 personas ocupadas trabajan en contextos de mala ventilación o en espacios reducidos, y casi el 10% de los trabajadores argentinos están expuestos siempre o muchas veces a malas condiciones sanitarias en su lugar de trabajo.

El documento establece con qué frecuencia los trabajadores están expuestos a lugares de trabajo de espacio reducido o con mala ventilación. Combinando estas dos dimensiones, encuentra que de 13,3 millones de ocupados, unos 2,3 millones trabajan bajo alguna una de estas dos condiciones. Acá aparece un elemento central del riesgo sanitario: aproximadamente 2 de cada 10 personas ocupadas que realizan sus tareas en el establecimiento, trabaja en contextos de mala ventilación o en espacios reducidos. Esta medida de riesgo combinada tiene mayor incidencia (mayor a 20%) en sectores como transporte y almacenamiento, electricidad, gas y agua, enseñanza, salud, administración pública, y hoteles y restaurantes.

Empleos en lugar de trabajo con espacio físico reducido o mala ventilación

Fuente: elaboración propia en base a ECETSS 2018. Trabajadores que realizan sus tareas en espacios físicos reducidos o con mala ventilación siempre o muchas veces. En el bloque de “Factores de riesgo del medio-ambiente laboral” de la ECETSS 2018, a aquellos ocupados que no trabajan, de manera habitual, en instalaciones de clientes/proveedores/pacientes, se les pregunta sobre la frecuencia de exposición a espacios físicos de tamaño reducido, por un lado, y a mala ventilación en su lugar de trabajo, por otro. Las respuestas posibles a ambas preguntas son: (1) Siempre; (2) Muchas veces; (3) Algunas veces; (4) Solo alguna vez; (5) Nunca; (6) No corresponde; (7) Ns./Nc.

Además, se aporta evidencia sobre la frecuencia en la que los trabajadores están expuestos a servicios sanitarios en malas condiciones (baños, vestuarios, agua potable) en su lugar de trabajo. De los 12,5 millones de ocupados para los que contamos con datos, unos 1,1 millones (casi el 10%) están expuestos siempre o muchas veces a malas condiciones sanitarias en su lugar de trabajo. El sector con mayor incidencia de este factor de riesgo es el de electricidad, gas y agua (46%), seguido de lejos por construcción (20%), enseñanza (19%), actividades agropecuarias y pesca (17%), transporte y almacenamiento (17%), administración pública (14%), minería (11%) y salud (10%).

 Empleos expuestos a malas condiciones sanitarias

Fuente: elaboración propia en base a ECETSS 2018. Trabajadores que están expuestos a servicios sanitarios en malas condiciones (baños, vestuarios, agua potable, etc) en su lugar de trabajo siempre o muchas veces. Un elemento adicional para contener el riesgo sanitario es el uso de elementos de protección personal. El uso de mascarillas, por ejemplo, forma parte de un conjunto integral de medidas de prevención y control que pueden limitar la propagación de determinadas enfermedades respiratorias causadas por el COVID-19. Las máscaras sirven también para proteger a las personas sanas (cuando estas las utilizan al entrar en contacto con una persona infectada) y para evitar que una persona infectada -si la usa- la utiliza para no contagiar a otros.

Por último, el documento analiza el riesgo sanitario que se da en el traslado hacia el trabajo en función al medio de transporte utilizado. Un 31% del total de trabajadores -esto es, unas 5,2 millones de personas- utiliza algún medio de transporte público para concurrir al trabajo. Las ocupaciones asociadas a ramas de actividad de servicios utilizan intensivamente los medios de transporte público. En efecto, si sumamos los trabajadores que viajan en subte, tren, colectivo o combi para concurrir al trabajo, entonces para el servicio doméstico y los servicios sociales y de salud llegamos al 43% del total del sector, mientras que para la industria o la construcción, ese ratio es menor al 30%.

La construcción de una economía de baja proximidad física

Como segundo paso, se consideran los mecanismos de mitigación de los riesgos, clasificando las medidas de los protocolos según su capacidad de mitigar el riesgo sanitario y según su impacto económico. Se desprende del análisis que el sistema de protocolos sanitarios implementado es un primer paso en la dirección correcta; el siguiente es imprimirle la efectividad y sostenibilidad necesarias a través de mecanismos de evaluación y aprendizaje continuo.

 Aprendizaje continuo en el ciclo de vida de los protocolos sanitarios

Fuente: elaboración propia con base en documentos de la Alianza Safely Back to Work de la World Employment Confederation (WEC) y CAPE – capítulo Argentina.

Tanto el diagnóstico de los riesgos como el diseño de los protocolos deben adaptarse a los avances en lo que se va conociendo sobre el virus. En el proceso actual coexisten protocolos a nivel nacional, provincial, sectorial y de las empresas y hay algunas heterogeneidades entre los niveles. La diversidad de actores y medidas involucradas es de doble filo: puede enriquecer la información, pero también generar inconsistencias y dificultades para comunicar e implementar adaptaciones y mejoras. Otro paso clave en el ciclo de vida de los protocolos es la fase de evaluación por parte de las autoridades, no solo porque es esencial para incentivar el cumplimiento, sino porque es la instancia que habilita la generación de los datos necesarios para entender cuáles son los puntos fuertes y los puntos débiles del sistema. El ciclo de vida de los protocolos debe ser flexible por diseño e incluir etapas de capacitación, evaluación e iteración que, además de garantizar el cumplimiento de las medidas y cláusulas, contemple su actualización, homogeneización y difusión.

Published in October 2020

Using quality data and information to make public decisions has become a global practice in government policy making. Evidence-based policy making is an approach that proposes building public plans and programmes on the results of research, monitoring and evaluations and in consultation with different actors. This decision-making process contributes to a more systemic understanding of the problems being addressed and can help improve the effectiveness of government action.

Evaluating the impact, processes and design of plans and public programmes is a method of generating evidence about the performance of government initiatives. However, in Argentina not all institutions have the same abilities to produce, sustain, and use information from diverse sources. On the supply side, public institutions do not always have the capacity to collect reliable and quality data in the short and long term. On the demand side, public debate does not always insist on policy decisions being backed up by evidence.

During the period from 2015 to 2019, the organizational framework enabling monitoring and evaluation (M&E) in Argentina was improved by the enactment of the Access to Public Information Law, the creation of the Congressional Budget Office and the sanction of the Annual M&E Plan implemented by the Office of the Information, Evaluation and Monitoring System of Social Programmes (SIEMPRO) in the National Council for the Coordination of Social Policies (CNCPS). All these regulations constitute significant innovations towards the development of a national evaluation policy. However, a law representing a broader framework for monitoring government activity is still pending.

During this time, the number and quality of institutional actors at the governmental level performing M&E increased. Nevertheless, their budgets are still too limited to exercise these functions in a comprehensive manner. In addition, the practice of M&E advanced in two specific aspects: i) there is more specialization of the monitoring functions towards oversight and administration management; and ii) the evaluation of education and social policies increased. The least developed aspect of the M&E functions is the lack of systematic usage of the collected data. There has not been an institutionalized and regular process through which the lessons learned by M&E lead to changes in policies.

Strengthening and extending the evaluation culture in Argentina requires overcoming these pre-existing challenges in terms of policies, institutions and regulations. To this end, it is necessary to promote a national evaluation policy that integrates and coordinates the M&E functions in a ruling agency under the Chief of Staff, strengthens the culture of evaluation in the National Public Administration (NPA), constructs evaluability parameters for policies, enhances officers´ capacities, ensures quality policies and informs the national development plan.

Publicado en octubre del 2020

En Argentina, los impactos sociales y económicos de la pandemia del COVID-19 profundizaron la situación de vulnerabilidad social que el país ya atravesaba. La crisis desenlazada por la pandemia afecta sin duda a toda la sociedad, pero impacta mucho más a los hogares que ya se encontraban en la pobreza, en situación de vulnerabilidad y/o percibían ingresos bajos y medios-bajos así como en algunos sectores particularmente afectados (como la construcción, el comercio, hoteles y restaurantes y el trabajo doméstico). Una proporción importante de los hogares en situación de pobreza presentan composiciones familiares (parejas con niños/as, hogares monomarentales y/o familias extendidas) que tienen más dificultades para lidiar con desafíos aparejados a la crisis. Además, por lo general, tienen inserciones laborales precarias y experimentan mayores carencias educacionales, habitacionales y de salud.

Composición de las familias. Total de aglomerados urbanos. 4to trimestre de 2019.

Fuente: Díaz Langou, Caro Sachetti, Florito y Karczmarczyk.(2020).

En el primer semestre de 2020, el gobierno llevó a cabo una serie de acciones para mitigar los efectos de la crisis. Las políticas de transferencias monetarias fueron parte de las principales medidas adoptadas. Apoyándose en las fortalezas del sistema de protección social, se pudo reaccionar rápidamente transfiriendo ingresos a las familias más vulnerables con niños/as y adolescentes, a titulares de programas sociales y a personas mayores. Además, se formularon nuevas políticas de transferencias, como el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción (ATP), expandiendo la cobertura de protección social y alcanzando a grupos más amplios. Estas iniciativas fueron complementadas por otro tipo de políticas tales como programas para reforzar el acceso a la educación remota, la provisión de bienes y servicios básicos, la inversión en infraestructura y la prevención sanitaria.

Desafíos exacerbados por la crisis del COVID-19 y respuestas de políticas de emergencia.

Efectos de las políticas sobre la pobreza

A pesar de los esfuerzos llevados a cabo para mitigar los efectos de la crisis, dada su magnitud casi inédita, el panorama es crítico: en el primer semestre del año la pobreza alcanzó al 40,9% de la población, según datos de INDEC. Esto significa que entre 2019 y 2020, ingresaron a la pobreza 2,5 millones de personas. Cabe señalar que sin las medidas de transferencias llevadas a cabo por el gobierno la tasa de pobreza podría aumentado 2,6 puntos porcentuales más, alcanzando al 43,5% de la población. De esta forma, estas políticas habrían impedido que casi 1,2 millones de personas caigan bajo la línea de pobreza.

Tasa de pobreza por grupos de edad. Total de aglomerados urbanos.

Fuente: CIPPEC en base a EPH (INDEC).

Por lo tanto, las políticas de transferencias por la emergencia fueron centrales para enfrentar la degradación en las condiciones de vida de la ciudadanía, pero no fueron suficientes por sí solas. El pequeño margen fiscal y las limitaciones estructurales para potenciar el crecimiento económico sumados a la caída de la actividad global conforman desafíos que agudizan la emergencia social. Los interrogantes sobre cómo proceder en este contexto son varios, sobre todo en vistas de lograr una recuperación social y económica que priorice la inclusión social y la disminución de la desigualdad.

Hacia una estrategia integral para la reducción de la pobreza

Existen consensos acerca de la necesidad de estrategias multidimensionales para hacer frente a los impactos sociales de una crisis como la que actualmente enfrenta Argentina. Si bien el crecimiento económico es una condición necesaria para superar esta crisis, no es una condición suficiente. Es necesario apuntalar el crecimiento con políticas que atiendan las varias dimensiones que implica la situación social incluyendo déficits de acceso al cuidado, a la educación, a la salud, a un hábitat de calidad y a empleos con buenas condiciones. Reducir la pobreza requiere de una estrategia multisectorial y coordinada que se sostenga en el tiempo.

En el corto plazo, determinadas políticas de transferencias monetarias sin dudas sostendrán un papel central dada su probada capacidad de amortiguar el efecto de la caída de los ingresos en los hogares más pobres. En un contexto donde casi seis de cada diez niñas/os viven en hogares bajo la línea de pobreza, un eje estratégico apunta a fortalecer las transferencias a los hogares con niños/as y adolescentes, hasta tender a un ingreso universal para la infancia. Además, será imprescindible avanzar en la transición de las políticas de ingresos por la emergencia hacia un esquema que dialogue con la paulatina recuperación de la actividad y las condiciones fiscales y, al mismo tiempo, permita asegurar pisos de protección social. En esto entra la discusión sobre nuevas propuestas como, por ejemplo, las políticas de ingreso mínimo garantizado o ingreso básico. Este tipo de iniciativas puede guiarse por los principios de progresividad, suficiencia, inmediatez, dinamismo y evaluabilidad.

En el mediano plazo, la estrategia para hacer frente a los impactos sociales de la crisis deberá considerar acciones clave para desactivar la reproducción intergeneracional de la pobreza incluyendo políticas para la garantía de los derechos sexuales y reproductivos, la ampliación de la cobertura de los espacios de crianza, enseñanza y cuidado para los/as niños/as, la permanencia y finalización escolar de los/as adolescentes y el acceso y mejoramiento al hábitat. Además, dada la centralidad del acceso a empleos de calidad para salir de la pobreza, será fundamental potenciar el impacto de las políticas de empleo y de la economía social y popular. Finalmente, será clave establecer niveles mínimos de inversión en las políticas con un financiamiento que se dé a través de un sistema de recaudación lo más progresivo posible.