La incidencia histórica de la pobreza en Argentina da cuenta de la existencia de un piso difícil de perforar: en los últimos 30 años la tasa medida por ingresos nunca fue menor al 25% de las personas. Incluso en períodos de alto crecimiento económico, una porción significativa de la población se halló en la pobreza. Dentro de este grupo se incluye a quienes padecen la pobreza de forma crónica: el 10% de la población con menor probabilidad de salir de la pobreza, aun en escenarios de bonanza económica.

La reducción de la pobreza es un imperativo jurídico, ético, social, político y estratégico. Es una de las principales responsabilidades que los Estados asumieron a través de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible, cuyo primer Objetivo es poner fin a la pobreza.

Las intervenciones actuales con efectos sobre la reducción de la pobreza pueden agruparse en tres áreas. En primer lugar, la garantía de ingresos a través del mercado de trabajo y de la protección social. Se realizaron avances importantes en los últimos 15 años, tanto en la ampliación de asignaciones a los hogares con niños, como en las políticas de regulación de mercado de trabajo y en las políticas activas de empleo. Sin embargo, persisten inequidades en las transferencias y limitaciones en la cobertura, calidad y eficiencia de las políticas laborales.

En segundo lugar, la inversión en el desarrollo humano y el acceso a un hábitat de calidad. En los últimos años, se buscó ampliar la cobertura de espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC) para la primera infancia, se declaró la obligatoriedad del nivel secundario en la educación y se avanzó en la implementación de algunas políticas socioeducativas. También se promovieron programas de aseguramiento en salud, se expandieron las políticas dirigidas a garantizar los derechos sexuales y reproductivos, y se avanzaron políticas para la integración sociourbana. Sin embargo, estas políticas todavía tienen desafíos importantes, en su cobertura en el caso de primera infancia y educación secundaria, en la calidad de las políticas de salud y en la implementación de las políticas habitacionales.

Finalmente, existen oportunidades de fortalecimiento de un marco institucional adecuado para la implementación de una estrategia nacional coordinada de reducción de la pobreza. Si bien hubo experiencias de articulación con Gabinetes o Consejos, queda pendiente contemplar cabalmente las funciones de rectoría, articulación federal y producción y uso de la información.

El crecimiento económico es una condición necesaria pero insuficiente por sí mismo para erradicar la pobreza. Este memo presenta recomendaciones orientadas a políticas redistributivas que permitan fortalecer los ingresos de los hogares más vulnerables y potenciar su desarrollo pleno. Ante el escenario macroeconómico complejo que enfrentará la próxima gestión de gobierno, se delinean las propuestas de forma secuencial priorizando la urgencia pero sin descuidar el mediano y largo plazo.

La pobreza en Argentina

En Argentina, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) mide la incidencia de la pobreza cada seis meses. Para ello, define una línea de pobreza: es un monto equivalente al ingreso que un hogar debe tener, según su composición y requerimientos nutricionales, para acceder a una canasta básica de bienes y servicios. La publicación semestral del dato genera gran expectativa y es discutida política y públicamente. Este memo propone transcender ese debate y retomar discusiones menos orientadas al número y más vinculadas con una estrategia integral y sostenida para su reducción.

La situación argentina es preocupante a la luz de la comparación regional. A pesar de que nuestro país es considerado uno de los mejores posicionados en términos de PBI per cápita y distribución del ingreso, su desempeño en la reducción de la tasa de pobreza e indigencia es decepcionante. Entre 2006-2016 Argentina tuvo un bajo rendimiento en esta materia, solo por encima de Honduras y México. Entre 2006 y 2011 la reducción de la pobreza fue cercana a la mediana de la región, pero entre 2011 y 2016, Argentina fue el país de la región que peor se comportó en reducir la pobreza.

La Encuesta Permanente de Hogares (EPH) con la que el INDEC mide la pobreza tiene la limitación de no ofrecer datos de panel, es decir, no sigue a la población muestral a lo largo de un período suficientemente extendido como para poder dar cuenta de las dinámicas en la incidencia de la pobreza (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019). Resolver este problema es crítico porque permitiría identificar a las personas y a los hogares que están en la pobreza de forma transitoria (entran y salen de esa situación) de quienes padecen la pobreza de forma crónica. Este último grupo tiene carencias persistentes que perduran incluso bajo situaciones de crecimiento económico favorable. De alguna forma, son los hogares que constituyen el “núcleo duro”, cuya situación tiende a reproducirse de forma intergeneracional (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019).

En El desafío de la pobreza en Argentina de CEDLAS, CIPPEC y PNUD (2019) se propone una metodología para caracterizar a las personas que padecen la pobreza de forma crónica. Se ordenó a toda la población en función de las probabilidades de cada persona de estar en la pobreza en la actualidad en cada una de las mediciones desde 2003, que son calculadas en función de las características individuales con relación a la pobreza, tales como nivel educativo o edad. La pobreza crónica reúne al 10% de personas con mayores probabilidades (Gasparini, Tornarolli, & Gluzmann, 2019). Esta propuesta, que no resuelve las limitaciones de la EPH, permite evitar el fetiche del número: su utilidad no es la de contar personas en situación de pobreza, sino describir sus atributos sociodemográficos, laborales y educativos para pensar políticas públicas que potencialmente eleven el piso de bienestar de quienes se encuentran en una peor situación.

Características de la población en situación de pobreza crónica

El 50% de las personas en situación de pobreza crónica vive en el Conurbano Bonaerense. Alrededor del 22% se localiza en la región Pampeana, particularmente en la periferia de grandes ciudades como Córdoba, Rosario y La Plata. El resto se divide entre el Noreste (NEA, 11%), el Noroeste (NOA, 8%) y la región Cuyana (7%). La incidencia de la pobreza crónica en la Patagonia y la Ciudad de Buenos Aires es prácticamente insignificante. Como proporción de la población por región, su incidencia es mayor en el NEA, el Conurbano y el NOA.Los hogares de pobreza crónica son grandes: tienen 6,1 personas, con un promedio de 2,5 niños menores de 12 años (mientras que entre los hogares no vulnerables, el tamaño medio es menor que 2, con apenas 0,3 niños en promedio). 47,9% de quienes padecen la pobreza de forma crónica son niños y adolescentes de hasta 15 años y 23,6% está constituido por jóvenes de entre 16 y 25 años. Es decir, casi 3 de cada 4 personas en pobreza crónica tiene menos de 26 años. La comparación con el grupo no vulnerable es la contracara del fenómeno: apenas el 6% de esta población tiene menos de 26 años. Esto se relaciona directamente con la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Los años de educación promedio de las personas en situación de pobreza crónica son de 5,7: alrededor de 10 años menos que los de los hogares no vulnerables. Esta distancia en el perfil educativo se reduce para las cohortes más jóvenes, como consecuencia de las políticas de inclusión educativa de reciente cuño, tal como la obligatoriedad del nivel secundario y transferencias de ingreso con corresponsabilidad. También es notoria la brecha que existe entre el nivel educativo de quienes están en situación de pobreza crónica, incluso frente a quienes están en situación de pobreza por ingresos: para los segundos, el promedio de años de educación aumenta hasta 7, lo que da cuenta de la acumulación de vulneraciones que implica la cronicidad del fenómeno. La relación entre educación y pobreza es bidireccional: la insuficiencia de la primera impacta sobre la segunda, pero la insuficiencia de recursos también amenaza la posibilidad de completar los años de educación obligatoria.

Los varones en situación de pobreza crónica participan del mercado de trabajo casi en igual medida que el resto de la población. Pero las brechas en la participación laboral se manifiestan entre las mujeres: 9 de cada 10 del grupo no vulnerable está activa en el mercado de trabajo frente a menos de la mitad de las que se encuentran en pobreza crónica (para mayor información, ver Memo META Género). Las diferencias en la configuración familiar y la mayor cantidad de niños en los hogares en pobreza crónica probablemente explican las diferencias en la tasa de participación laboral femenina, en conjunto con la posibilidad de las familias más aventajadas de mercantilizar el cuidado a través de la contratación de servicios o cuidadores (De León, 2017). A su vez, la baja participación laboral femenina de estos hogares, aumenta sus probabilidades de encontrarse y permanecer en situación de pobreza. 

Estos datos socavan el mito de que las personas en situación de pobreza no trabajan: los varones lo hacen de forma remunerada, y las mujeres de forma no remunerada, proveyendo cuidado y haciéndose responsables de las tareas domésticas, base fundamental para el sostenimiento de la sociedad. 

Trabajan, pero no es suficiente para salir de la pobreza porque lo hacen en condiciones de precariedad. El salario horario difiere enormemente entre los grupos de población: una persona en situación de pobreza crónica gana un poco más de un tercio de lo que gana una persona no vulnerable. Los más aventajados están en los sectores de educación y salud, los servicios calificados y la administración pública, mientras que los más vulnerables se encuentran sobrerrepresentados en el comercio (muchos son vendedores ambulantes), la construcción y el servicio doméstico. Respecto del tipo de relación laboral, las personas en situación de pobreza crónica se agrupan en el trabajo en firmas chicas (36,5%), medianas y grandes (27,1%) y en el trabajo independiente de baja calificación (24,8%). Hasta un 35% declara no tener un trabajo fijo, frente a apenas el 8% de los no vulnerables. Además, la mayoría de los trabajadores que se encuentra en la pobreza crónica tiene un empleo informal. Existen grandes brechas en la contribución previsional y el acceso a un seguro de salud, indicadores próximos de trabajo decente.

La precariedad con la que las personas se insertan en el mercado laboral es tanto una manifestación como una causa de la pobreza crónica. También, es uno de los más claros determinantes de un nivel bajo de bienestar.

Por otro lado, existen diferencias significativas de acceso a servicios de saneamiento y baños higiénicos. Apenas 3 de cada 10 personas en situación de pobreza crónica tienen cloacas, y poco más de 6 de cada 10 posee baños con descarga de agua. Para el grupo no vulnerable, estos ascienden a casi el 100% de la población considerada. Si se compara a las personas en situación de pobreza crónica con las que solo padecen pobreza por ingreso, la situación de las segundas es cualitativamente mejor: 48,2% de ellos tienen acceso a cloacas frente al 28,9% de los primeros. Esta diferencia se observa porque la medición de la pobreza por ingresos incluye a hogares que circunstancialmente tienen un ingreso muy bajo mientras que éstos no forman parte de la pobreza crónica (Gasparini, Tornarolli & Gluzmann, 2019). Estos resultados reafirman la importancia de considerar diversas metodologías de análisis a la hora de analizar las distintas dimensiones de la pobreza.

Se evidencia que los hogares en situación de pobreza crónica enfrentan una multiplicidad de privaciones en diversas dimensiones que generan un ciclo vicioso afectando tanto su bienestar presente como la posibilidad de salir de la situación de pobreza en la que se encuentran a futuro. 

Medidas para reducir la pobreza (crónica) y la desigualdad

Reducir la pobreza requiere de una estrategia integral y coordinada que se sostenga en el tiempo. En este documento se proponen acciones centrales a llevar a cabo en esta estrategia que pueden agruparse en cuatro grandes grupos:

  1. Conforma a las políticas necesarias para mitigar los efectos de la crisis económica actual
  2. Políticas en las cuales se debe invertir hoy para desactivar la reproducción intergeneracional de la pobreza crónica
  3. Acciones para mejorar las condiciones de trabajo
  4. Mecanismos para asegurar los recursos para llevar a cabo estas acciones y su sostenibilidad

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