Publicado en julio de 2019

La reforma constitucional de 1994 introdujo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros (JGM) como novedad en el sistema político argentino. El JGM es un ministro elegido por el Presidente que coordina el gabinete y la administración general del país, y tiene, entre otras funciones, la responsabilidad de rendir cuentas una vez al mes al Poder Legislativo por el desempeño gubernamental.

Para cumplir con este rol, la Constitución Nacional le impone al JGM rendir cuentas sobre la “marcha del gobierno” una vez al mes a través de dos mecanismos:

• Un informe escrito que la Jefatura debe entregar al Congreso con las respuestas a las preguntas realizadas por los legisladores.
• Un informe oral que brinda el JGM de forma alternada en ambas cámaras para responder a las aclaraciones, ampliaciones y preguntas que realizan los legisladores sobre las respuestas dadas en el informe escrito.

Este documento se enfoca en el informe oral del JGM. El análisis de las sesiones informativas que brindaron los jefes de gabinete ante el Congreso entre 1995-2018 permite extraer algunas conclusiones y realizan algunas propuestas para fortalecer este mecanismo.

¿Cuánto informes orales brindaron los Jefes de Gabinete?

Para evaluar el cumplimiento, se analizó la cantidad de sesiones informativas realizadas desde la puesta en funcionamiento de la Jefatura de Gabinete (8 de julio de 1995), la tasa de asistencia de los Jefes de Gabinete durante cada período de gobierno y la tasa de asistencia de cada uno de los Jefes de Gabinete durante su ejercicio del cargo.

El Jefe de Gabinete debe asistir al Congreso de la Nación por lo menos una vez al mes, alternando entre ambas cámaras. Dado que las mismas sesionan entre el primero de marzo y el 30 de noviembre, se espera que el JGM concurra por lo menos nueve veces en total en el año a ambas cámaras.

Al analizar el período 1995-2018 se observa que solo se realizó el 38% del total de sesiones informativas que debieron llevarse a cabo, es decir que hay un bajo cumplimiento del mandato constitucional que tiene el JGM de asistir al Congreso en tanto del total de sesiones informativas que debieron realizarse.

Cantidad de sesiones informativas por año (1995-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

En ninguno de los años se cumplió con la totalidad de las sesiones informativas que manda la Constitución Nacional. Los años 2014 y 2017 son los que sobresalen de la serie por un cumplimiento cercano al esperado y el 2015 como el año de ausentismo completo. Tampoco se observa una tendencia de creciente institucionalización de este mecanismo de rendición de cuentas pues la variación en la cantidad de sesiones entre los años es amplia. En este sentido, los dos años en que la cantidad de sesiones estuvo próxima a su valor esperado (2014 y 2017) fueron seguidos por una tendencia decreciente.

Cumplimiento de sesiones informativas por gobierno (1995-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

Se observa una baja tasa de asistencia de los jefes de gabinete. Las tasas más altas de asistencia se dieron durante las gestiones de los presidentes Macri (cuyo período de gobierno aún no concluyó) y Menem (1995-1999).

Cumplimiento de sesiones informativas, por Jefe de Gabinete de Ministros (1995-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

Más allá de la tendencia general dentro de cada gobierno a cumplir con el mecanismo de las sesiones informativas, hay una fuerte variación entre los jefes de gabinete de una misma administración gubernamental. Por ejemplo, Jorge Capitanich asistió el 89% de las veces del Congreso cuando fue JGM del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, mientras que su sucesor, Aníbal Fernández, no asistió nunca.

En este sentido, pareciera que la decisión de rendir cuentas en las sesiones informativas al Congreso no está vinculada a una política de estado ni a un estilo de gobierno del Presidente sino a una decisión unilateral del funcionario a cargo de la JGM.

¿Cuáles son los temas del informe del Jefe de Gabinete?

Las exposiciones orales del JGM durante la primera parte de la sesión carecen de estructura, no se ajustan a un criterio único de exposición – como podría ser un plan de gobierno- y utilizan pocos datos públicos y abiertos que puedan ser verificados por los oyentes.

Frecuencia de palabras utilizadas por el Jefe de Gabinete de Ministros en el discurso de inicio de sesiones (2000-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.
(*) Para la elaboración del diagrama se analizó el discurso del Jefe de Gabinete de Ministros en el inicio de cada sesión.

Durante el informe oral los JGM abordan una gran diversidad de temas que no son previsibles ni se ajustan a un criterio único de exposición. Los contenidos del informe tampoco están vinculados a una política de estado ni a un estilo de gobierno del Presidente sino a una decisión unilateral del funcionario a cargo de la JGM.

El análisis textual de los informes orales muestra una concentración de palabras que refieren elementos amplios y difusos con escasa referencia a indicadores y métricas. En este sentido, se mencionan con poca frecuencia conceptos que indiquen el uso de datos numéricos o referencias a planes y programas.

¿Cómo es la dinámica del debate entre el Jefe de Gabinete y los legisladores? 

Los reglamentos de ambas cámaras del Congreso establecen que el Jefe de Gabinete dispone de un máximo de 20 minutos para responder a cada uno de los bloques cada aclaración, ampliación o pregunta realizada por sus legisladores. Sin embargo, ambos son algo ambiguos respecto a la forma que debe estructurarse el intercambio entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Para saldar esta ambigüedad, las formas de debate se deciden por acuerdo entre el JGM y las autoridades de la cámara. Así, el intercambio entre el JGM y los legisladores presenta un bajo grado de formalización y cada uno de los JGM estructuró una forma de debatir con los legisladores.

¿Cuántas preguntas hacen los legisladores al Jefe de Gabinete? 

Se duplicaron las aclaraciones, ampliaciones y preguntas orales que realizan los legisladores al JGM prácticamente entre el periodo 1995-2012 y el 2013-2018.

Promedio de preguntas por sesiones informativas por año en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (1994-2019)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

En la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, el promedio de preguntas por año aumentó en 2016, 2017 y 2018.

Promedio de preguntas por sesiones informativas por año en el Honorable Senado de la Nación (1994-2019)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

En el Honorable Senado de la Nación el promedio de preguntas por sesión aumentó en los años 2012, 2013, 2014, 2016, 2017 y 2018.

¿Quiénes hacen más preguntas al Jefe de Gabinete?

El 95% de las preguntas son realizadas por la oposición y se observa una tendencia a la feminización en tanto se equiparó la cantidad de preguntas realizadas por hombres y mujeres en todo el periodo estudiado, aun cuando las mujeres todavía tienen una presencia menor en las cámaras.

Distribución del total de preguntas entre oficialistas y opositores en ambas cámaras (1995-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

Durante las sesiones informativas realizadas en el periodo 1995-2018, la mayor cantidad de preguntas fue realizada por legisladores opositores al gobierno de turno. Esto parece indicar que el mecanismo de formulación de preguntas al JGM es fundamentalmente un instrumento de la oposición para controlar al gobierno o buscar imponer determinados temas en la agenda pública.

La evolución anual de la distribución de las preguntas entre oficialismo y oposición indica un bajo nivel de presencia de preguntas del oficialismo al JGM. Estas aumentan levemente por encima del 10% del total de preguntas formuladas en los años 2002, 2005 y 2008.

Preguntas realizadas al Jefe de Gabinete en las sesiones informativas por cámara, legislador y género (1995-2018)

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas

Los hombres, que componen la mayoría en cada cámara, son los que más preguntan durante el periodo 1995-2018 en cada una de las cámaras del Congreso de la Nación. Sin embargo, en la Cámara de Diputados, las diputadas oficialistas realizaron más preguntas (57,5%) que los diputados oficialistas (42,5%) en el periodo 1995-2018.

Respecto a la evolución de las preguntas per cápita que realizaron senadores y diputados al JGM en el periodo 1995-2018, es interesante hacer el análisis tomando en consideración las diferencias de género dado que desde la primera sesión informativa hasta la actualidad, aumentó la cantidad de legisladoras en la composición de ambas cámaras, especialmente desde el año 2000 (Caminotti y del Cogliano, 2017). La sanción de la ley 24.012 tuvo una influencia significativa en este crecimiento (Zarate, 2017) y al año 2017 en cada una de las cámaras más de un tercio del total son legisladoras (39% en diputados y 42% en el senado).

En los últimos 3 años hay una mayor cantidad de preguntas por senadora que por senador. En cambio, en varios años hay más preguntas por diputados que por diputadas.

¿Qué preguntan los legisladores al Jefe de Gabinete cuando va al Congreso?

La mayor parte de las aclaraciones, ampliaciones y preguntas se enfocan en desarrollo económico y desarrollo social y en cuestiones vinculadas a la gestión del gobierno, la política interna y exterior, mientras que los temas vinculados a la administración judicial e infraestructura, vivienda y transporte quedan relegados. Lo mismo sucede cuando se observa la distribución de los temas tocados en las preguntas por regiones.

¿Cuáles son los temas principales del informe del JGM?

Fuente: CIPPEC a partir de las versiones taquigráficas de las sesiones informativas.

El análisis del informe oral del Jefe de Gabinete de Ministros permite identificar algunas debilidades en la forma en que esta herramienta de rendición de cuentas funciona en la práctica que impactan sobre la calidad de la gobernanza democrática en Argentina: baja asistencia del JGM, un debate con escasa evidencia y muchas preguntas sin foco

En este sentido, se realizan algunas propuestas para fortalecer este mecanismo que incluyen:

• Diseñar procedimientos más específicos y mejor estandarizados en el Congreso Nacional
• Elaborar planes concretos, conocidos y difundidos contra los cuales presentar los informes desde la JGM
• Utilizar evidencia robusta y legítimamente construida por los organismos del sistema nacional de monitoreo y evaluación que avale la presentación de los informes.

Publicado en junio de 2019

Esta iniciativa se propone algo simple pero inédito hasta el momento: que las metrópolis del mundo acojan jornadas de un día de trabajo, durante el mes de octubre “urbano”, en ocasión del aniversario de la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas, celebrada el 7 de octubre de 2015, donde las principales personalidades políticas de las diversas localidades y los variados niveles de gobierno de un mismo territorio metropolitano – alcaldes(as) de municipios, gobernadores/as regionales, presidentes metropolitanos/as, etc. – se reúnan para discutir los principales desafíos que enfrenta su metrópoli, tomando como eje de trabajo la Nueva Agenda Urbana.

El objetivo principal de la campaña es promover el desarrollo integral y sostenible de las aglomeraciones urbanas mediante la consolidación de un espacio de intercambio y aprendizaje entre líderes locales de una misma área metropolitana, que fortalezcan e instalen capacidades para abordar los desafíos más acuciantes que deben enfrentar.

¿Quiénes promovieron la campaña en el año 2018?

CIPPEC, Metropolis y el MetroHUB de ONU-Hábitat lanzaron la primera edición del Día Metropolitano en 2018, conmemorando la Declaración de Montreal sobre Áreas Metropolitanas (7 de octubre de 2015), y el “Octubre Urbano” promovido por ONU-Hábitat, mes en el que se celebra el Día Mundial del Hábitat y el Día Mundial de las Ciudades.

Además, esta iniciativa cuenta con el apoyo de numerosos organismos internacionales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Politecnico di Milano, la Universidad de Guadalajara, Metropolitan and Territorial Planning Agencies (MTPA), Fundação Getulio Vargas – CEAPG, Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit y Transversal.

¿Qué áreas metropolitanas se sumaron en 2018?

En octubre de 2018 se convocó a todas las metrópolis del mundo a participar como anfitrionas de sus áreas metropolitanas. En este marco, se postularon 14 administraciones, de las cuales 7 llevaron a cabo el encuentro: Distrito Metropolitano de Quito (Ecuador), Área Metropolitana Tijuana – San Diego (México), Área Metropolitana de San Salvador (El Salvador), Gran Jujuy (Argentina), Área Metropolitana de Buenos Aires (Argentina), Região do Vale dos Sinos (Brasil) y la Communauté Metropolitaine de Montréal (Canadá).

En total, participaron del Día Metropolitano 2018 treinta líderes de un total de 85 municipios de todo el mundo. Las entidades promotoras de la campaña propusieron una agenda de trabajo dinámica y flexible para que los gobiernos locales anfitriones pudiesen complementarla con otras instancias. La agenda básica consistía en los siguientes elementos:

1. La proyección de un video institucional de bienvenida de ONU-Hábitat.
2. La presentación, por el gobierno local anfitrión, de la iniciativa y de la agenda de trabajo específica.
3. Espacio de intercambio y debate entre pares, en función de los temas prioritarios definidos por cada área metropolitana, y de los insumos obtenidos de una encuesta de percepción con representantes de las entidades participantes, previamente realizada por el equipo del Programa de Ciudades del CIPPEC.
4. Elaboración de propuestas combinando las conclusiones del debate y los aportes de las demás personas participantes del evento.
5. Votación para identificar las iniciativas con mayor consenso.
6. Establecimiento de compromisos comunes a cumplir por todas y cada una de las
   autoridades metropolitanas participantes.

Publicado en junio de 2019

Este documento sintetiza los desafíos actuales que enfrentan los gobiernos nacionales al emprender políticas climáticas para la descarbonización de las ciudades, en línea con los objetivos del Acuerdo de París. El informe hace hincapié en tres temas de políticas públicas vinculadas a ello, que incluyen el papel de las acciones climáticas urbanas, el financiamiento de la transición hacia la descarbonización y los mecanismos de gobernanza metropolitana integral.

Accedé al documento completo (en inglés).

Publicado en junio de 2019

Motivados por este proceso, nuestro trabajo indaga, a través de una encuesta a empresas de seis ramas de la industria manufacturera argentina, sobre el grado de penetración actual y esperado de las nuevas tecnologías y sobre el impacto actual y esperado sobre la demanda de trabajo en las firmas del sector.

La encuesta alcanzó a 307 firmas pertenecientes a seis ramas industriales:

• Alimentos procesados
• Siderurgia y Metalmecánica
• Vehículos livianos y Piezas y accesorios
• Textil
• Maquinaria agrícola
• Biofarma

El diseño de la encuesta, la selección de los sectores y el marco conceptual que contiene las categorías que definen los distintos estados de adopción tecnológica siguen los lineamientos del proyecto “Industria 2027” de Brasil, impulsado por la Confederación Nacional de Industrias y que contó con el apoyo técnico de la UFRJ y la UNICAMP (CNI, 2018).

Los resultados muestran que, en términos de adopción tecnológica, la travesía hacia la Industria 4.0 en Argentina –al igual que en Brasil– recién comienza. Dentro de esta caracterización general, existen heterogeneidades significativas al interior de la industria. Nuestro trabajo identifica a tres grupos de empresas:

1. Un pequeño conjunto (6% de la muestra) que, pese a no ser enteramente 4.0, se encuentra próximo a la cima tecnológica, que llamaremos Cóndores.
2. Un grupo, que incluye al 45% de la muestra, que se caracteriza por emplear tecnologías de desarrollo medio y ser activo para cerrar las brechas que lo separan de la frontera tecnológica, que identificaremos como Alpinistas.
3. Otro grupo que abarca a cerca de la mitad de las empresas, las cuales usan tecnologías de primera y segunda generación y parecen inactivas frente al cambio tecnológico, a quienes denominaremos Trekkers.

El análisis comparativo de las encuestas en Argentina y Brasil arroja, a su vez, tres mensajes importantes. El primero es que las tecnologías 4.0 son aún de uso marginal en ambos países. El segundo es que existe un porcentaje importante de firmas empleando tecnologías de primera y segunda generación en los dos países. El tercero es que en ambos países la mayoría de las empresas no ha tomado aún acciones específicas para cerrar la brecha. La buena noticia es que Argentina y Brasil tienen 2 de los 3 entramados industriales más profundos de América Latina. Por lo tanto, cuentan con los activos necesarios para poder completar esta travesía, que debe ser vista como una buena oportunidad para revitalizar el sector productivo de ambos países.

Con respecto a la demanda de habilidades, la escasa importancia otorgada a habilidades vinculadas con inteligencia artificial, impresión 3D, computación en la nube, sensores inteligentes, internet de las cosas y realidad aumentada en la contratación de personal en los últimos años se condice con una industria en la que la mayoría de empresas aún no ha iniciado una transformación hacia sistemas ciber-físicos y modelos de negocios basados en analítica de datos.

De todas maneras, las empresas argentinas esperan un pronunciado salto en su demanda de habilidades asociadas a estas transformaciones en los próximos cinco años. Más allá de estas consideraciones, la demanda de habilidades también refleja un patrón compatible con encuestas del resto del mundo y con la literatura reciente sobre los trabajos del futuro: un elevado porcentaje de empresas que prioriza las habilidades blandas y relacionales, por encima incluso de habilidades tecnológicas y técnicas. En un contexto de cambio acelerado, los conocimientos teóricos y técnicos pierden relevancia ante habilidades interpersonales, creativas y de solución de problemas complejos, que no solo son más difíciles de automatizar, sino que son determinantes para que los trabajadores logren adaptarse exitosamente a las cambiantes exigencias laborales.

Por otro lado, las empresas encuestadas reflejan un proceso de automatización con impacto balanceado sobre el empleo en los últimos cinco años. Las empresas tecnológicamente más avanzadas (Cóndores), en su gran mayoría, han aumentado su dotación de personal como consecuencia de este proceso. En cambio, entre las empresas menos avanzadas y poco dinámicas (Trekkers), son más las que han reducido personal que las que lo han aumentado. A su vez, aunque las expectativas a futuro de las empresas respecto al impacto de la automatización sobre el empleo son más bien pesimistas, se destaca un impacto neutro o incluso positivo en tareas con elevado contenido cognitivo y donde las habilidades relacionales son más importantes.

Este camino de transformación no solo implica un cambio al interior de las firmas, sino -tal vez más importante- un agresivo esfuerzo de política pública que resuelva los obstáculos que hoy encuentran las firmas para adoptar tecnologías, y que apuntale la generación de competencias laborales en línea con el cambio tecnológico en curso. Sin embargo, el conjunto de políticas elegido no puede ser uniforme dadas las fuertes heterogeneidades que –como aquí se muestra– tiene el tejido industrial argentino.