Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es uno de los cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. La serie completa está disponible aquí.

En las últimas dos décadas han cobrado mayor presencia en la agenda pública las temáticas vinculadas al rol del Estado en el desarrollo de la primera infancia. Asimismo, se ha hecho hincapié en la necesidad de expandir las oportunidades de acceso a la educación inicial para toda la población infantil desde edades tempranas. En sintonía con las orientaciones de las políticas regionales e internacionales, se ha avanzado en la consideración de la educación inicial como un derecho y en la extensión tanto de la obligatoriedad del nivel 5 como de la oferta educativa.

En la Argentina, en 1993 la Ley Federal de Educación (N° 24195) expandió la obligatoriedad escolar más allá de la educación primaria, al incluir a la sala de 5. Más recientemente, la LEN sancionada en 2006 consolidó un marco de referencia para el crecimiento del nivel, al establecer a la educación inicial como una unidad pedagógica que comprende a niños y niñas desde los 45 días hasta los 5 años de edad. En el año 2014 se oficializó la obligatoriedad de la sala de 4 (ley N° 27045) y se estableció el compromiso del Estado nacional y de las administraciones provinciales de alcanzar la universalización de la sala de 3, priorizando el acceso de los sectores menos favorecidos de la población.

Este escenario constituyó el marco de referencia para la implementación de políticas de expansión de la oferta educativa que se han desarrollado tanto desde el Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología de la Nación (MECCyT) como desde las diferentes administraciones jurisdiccionales. De todas formas, a pesar de los cada vez más altos niveles de escolarización en las salas de 4 y 3 años, existen indicios de que la oferta estatal para el nivel es deficitaria, particularmente en el jardín maternal (45 días a 2 años) y las salas de 3 años, donde aún las oportunidades de acceso son muy restringidas.

Para que los gobiernos sean capaces de cumplir con las metas de ampliación del acceso al nivel inicial, es indispensable contar con un diagnóstico preciso de su actual cobertura, que permita dimensionar los desafíos, estimar los recursos requeridos, impulsar acciones clave y realizar un monitoreo ajustado de la evolución de la situación.

La tarea de construir estimaciones confiables de la cobertura del nivel se enfrenta, sin embargo, con dos desafíos complejos de abordar. En primer lugar, el país carece de un relevamiento que abarque a todo su territorio, que sea de aplicación regular y que permita realizar desagregaciones por jurisdicciones, niveles de ingreso, género, etc. Esta ausencia obliga a construir aproximaciones utilizando datos obtenidos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, en general desactualizados, o recurriendo al uso de otras fuentes que ofrecen datos parciales o incompletos, como la Encuesta Permanente de Hogares (en adelante, EPH).

Un síntoma de este problema está dado por la coexistencia de diversas publicaciones (MECCyT y UNICEF, 2015; UNICEF, 2017) sobre la temática que contienen estimaciones muy diferentes de cobertura y que no aportan información suficiente para entender sus alcances y limitaciones. En segundo lugar, existe una amplitud de ofertas educativas no incorporadas a la enseñanza oficial —es decir, no reconocidas como parte del sistema educativo— sobre las que no existe información sistematizada, dado que no son censadas a través del Relevamiento Anual de Matrículas y Cargos (en adelante, RAMC) que organiza cada año el MECCyT.

Esta oferta está integrada por establecimientos de tipo comunitario (surgidos por iniciativas de movimientos barriales, eclesiásticos o gremiales), por instituciones de gestión privada no incorporadas a la enseñanza oficial (habitualmente jardines de gestión privada dependientes de las áreas de comercio de los municipios), por servicios dependientes de entidades estatales autárquicas u otros organismos descentralizados (por ejemplo, universidades nacionales) y por los Centros de Desarrollo Infantil dependientes del Ministerio de Desarrollo Social.

Este documento se propone abordar la problemática de la cobertura de estos diversos tipos de ofertas mediante dos enfoques complementarios. En una primera sección, se elabora un diagnóstico de la situación actual de la cobertura de esta oferta heterogénea. Para ello se realizan estimaciones basadas en distintas fuentes de datos, subrayándose en cada caso sus posibilidades y limitaciones. La sección se organiza en dos bloques: un primer conjunto de apartados analiza la asistencia de la población infantil al conjunto de la oferta educativa; y luego, un segundo grupo profundiza en la cobertura específica del nivel inicial, es decir, de las instituciones del sistema educativo.

La segunda sección del trabajo es de carácter metodológico. Sus dos primeros apartados tratan con mayor profundidad cuáles son las potencialidades y restricciones de las fuentes de información disponibles: el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, la EPH y el RAMC. Un último apartado está dedicado a proponer algunas recomendaciones para fortalecer las mediciones de cobertura.

De esta forma, se aspira a que el trabajo constituya un aporte sustantivo tanto sobre los niveles de cobertura alcanzados por la oferta educativa para la primera infancia como sobre los desafíos existentes para la construcción de estimaciones precisas que alimenten la toma de decisiones.

Publicado en junio de 2019

Este documento, elaborado en forma conjunta por CIPPEC y UNICEF, es una síntesis de cinco informes técnicos del estado de la educación inicial en Argentina. Sus autoras son Cora Steinberg, Alejandra Cardini  y Jennifer Guevara. Acceda a la serie completa de los informes: Acceso, Oferta, Regulación (panorama curricular), Regulación (panorama normativo), y Profesionales.

La educación inicial es un derecho de los más pequeños y una responsabilidad indelegable de los adultos para la construcción de una sociedad más justa e inclusiva. La primera infancia es una etapa crítica en el desarrollo integral de los más chicos, por lo que la crianza, la enseñanza y el cuidado es clave en esta franja etaria. La Argentina ha realizado avances importantes en la normativa y ampliación del acceso al nivel inicial, pero persisten desafíos para garantizar a todos los niños una educación inicial de calidad.

Este documento reúne elementos que dan forma a un primer diagnóstico sobre la educación inicial en Argentina: ¿Cuántos y quiénes acceden a instituciones de primera infancia? ¿Qué características tienen los jardines maternales y de infantes? ¿Quién y cómo se regulan? ¿Qué profesionales están a su cargo?

Para responder a estos interrogantes se describe la estructura y las características de la educación inicial en Argentina, se analizan las fuentes de datos disponibles sobre primera infancia y las estimaciones de cobertura, se examinan la distribución y formatos de la oferta de educación inicial, se sistematizan la regulación del nivel (normativa y currículum) y se caracterizan a los profesionales de la educación inicial a partir de su formación y del tipo de cargos que ocupan.

Los resultados aportan elementos para un diagnóstico de los avances y desafíos del nivel hoy. Entre los avances, la Ley de Educación Nacional de 2006 reconoció al nivel como una unidad pedagógica desde los 45 días a los 5 años. Asimismo, el acceso a la sala 5 años ya es prácticamente universal y se ha ampliado la cobertura de las salas de 4 y 3 años. Sin embargo, persisten fuertes disparidades en el acceso según la edad, el tipo de contexto territorial, el nivel de ingresos de las familias y el sector de gestión. Además, no existen articulaciones entre la oferta del sector educativo y las otras instituciones que trabajan con la primera infancia. La regulación del nivel es todavía un desafío. Los lineamientos curriculares nacionales ya tienen quince años, son de alcance limitado (a los niños más grandes) y sectorial (solo a las instituciones del sistema educativo). La normativa se encuentra poco accesible y no siempre articulada entre los niveles nacional y provinciales. La formación de los profesionales es todavía limitada y sectorial (no contamos con oferta para el personal no docente).

Garantizar el mejor comienzo a todos los niños y niñas es necesario para cumplir con sus derechos, que han sido reconocidos a nivel internacional y gozan de jerarquía constitucional en Argentina. Para lograrlo, es fundamental avanzar en la definición de acuerdos nacionales que abarquen no solo a la educación inicial, sino a todas las instituciones que trabajan con la primera infancia, ya sea que pertenezcan o no al sector educativo.

Publicado en junio de 2019

En Argentina, tres millones y medio de familias –alrededor de un tercio de la población del país- no tienen una vivienda adecuada. Frente a este panorama, tanto el diseño como la implementación de la política de vivienda son instancias clave para revertir las desigualdades estructurales.

En las últimas décadas, para afrontar el creciente déficit habitacional, las provincias han adaptado las políticas de vivienda a sus presupuestos locales. El desarrollo ha concluido en la provisión de menos respuestas habitacionales y de menor calidad. Este fenómeno tuvo a su vez como resultado procesos de urbanización poco sostenibles en el largo plazo, por un lado, y el aumento de las desigualdades entre los distritos ricos y pobres, por el otro.

Por este motivo resulta fundamental estudiar cuál es la situación actual de cada una de las provincias argentinas y qué aspectos de la gestión de la política de vivienda pueden mejorarse para afrontar el déficit habitacional.

Entre los resultados del presente documento se destaca que entre 2017 y 2018, los fondos disponibles para los institutos de vivienda provinciales se redujeron un 24%. Esta situación supone un verdadero desafío, puesto que los organismos subnacionales dependen fuertemente de los recursos que el Estado nacional les transfiere. De hecho, en la mayoría de los casos, dichos fondos representan más del 50% de sus ingresos. Este dato cobra aún más relevancia cuando se considera que se necesitan alrededor de 400.00 millones de pesos para revertir los déficits de sólo seis provincias del país.

Este trabajo ofrece un diagnóstico preciso sobre la situación habitacional actual de las provincias argentinas a partir del análisis de información cualitativa y cuantitativa. Representa un aporte para mejorar la gestión de la política de vivienda, fundamentalmente a través de la definición de las principales problemáticas de acceso en las provincias, así como de procesos de gestión de los institutos, de la revisión de las relaciones institucionales dentro del sistema federal, y del relevamiento de las condiciones presupuestarias y de producción.

A partir del análisis se concluye que es necesario poner el énfasis en solucionar el desequilibrio que presentan las provincias a la hora de garantizar el acceso masivo a la vivienda. Con ese fin, es necesario proveer soluciones que respondan a las necesidades de los distintos sectores sociales, con foco en aquellos más vulnerables.

Al mismo tiempo, resulta fundamental definir herramientas para la regulación del territorio y la producción del espacio urbano disponible, formar y capacitar recursos humanos para impulsar actividades acordes a las necesidades y procesos de cada distrito, como también generar más instancias colaborativas de debate y construcción de políticas de vivienda que reúnan a los actores involucrados desde un enfoque metropolitano.

Publicado en junio de 2019

La primera infancia constituye un período crítico en el desarrollo de una persona. Hallazgos recientes de diferentes campos de estudio dan cuenta de la relevancia que tienen estos pocos años en la posibilidad de las personas para ejercer plenamente sus derechos, lograr una inserción social y laboral de calidad y romper la transmisión intergeneracional de la pobreza (Repetto, Díaz Langou, Aulicino, De Achával, y Acuña, 2016). Desde la incorporación de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño a la estructura normativa nacional, Argentina avanzó en la readecuación de sus regulaciones para dar cuenta de los niños y niñas como sujetos plenos de derecho. Su garantía es responsabilidad conjunta de todos los sectores de la sociedad pero reside, en última instancia, dentro del mandato del Estado.

La Agenda Regional para el Desarrollo Integral de la Primera Infancia fue firmada en noviembre de 2017 en Bogotá por representantes gubernamentales de 11 países, organismos de cooperación multilateral, organizaciones de la sociedad civil y académicos. Supone un marco único para avanzar en el fortalecimiento de las políticas destinadas a la primera infancia en Argentina. La agenda se organiza en cuatro acuerdos de áreas a priorizar: (1) intersectorialidad y financiamiento; (2) calidad de los servicios de desarrollo infantil; (3) medición del desarrollo infantil; y (4) colaboración y alianzas. La intención es fomentar la colaboración y el intercambio en los procesos de reformas institucionales para el fortalecimiento de las políticas de primera infancia de los estados de la región.

Este informe de monitoreo se propone dar cuenta de los avances de Argentina en las cuatro dimensiones que propone la Agenda e identificar los problemas y desafíos pendientes que es necesario abordar de manera urgente. Se utilizaron como insumo los resultados de un taller de discusión en el que 40 organizaciones que trabajan en distintas jurisdicciones con niños y niñas debatieron y compartieron su visión acerca de la situación de la primera infancia en Argentina.

Aunque recientemente el Estado argentino avanzó en una agenda de políticas destinadas a este grupo poblacional, persisten enormes desafíos para alcanzar políticas integrales. Las políticas públicas reproducen la lógica sectorial que organiza al Estado en compartimientos estancos, con poca articulación entre niveles y sectores de gobierno, lo que atenta contra una atención verdaderamente integral y basada en la perspectiva del niño y la niña como sujetos de derecho (Cardini, Díaz Langou, Guevara, y De Achával, 2017).

Situación de la Primera Infancia en Argentina

A pesar de los esfuerzos realizados desde las políticas públicas, la situación de las niñas y los niños de cero a cinco años evidencia grandes desafíos en términos de pobreza, salud, nutrición y acceso a servicios de crianza, enseñanza y cuidado. Estos desafíos tienen un origen estructural y no han podido ser resueltas en las gestiones de los gobiernos recientes. En consecuencia, el cambio institucional en las dimensiones que se verán reflejadas en el informe deberá, necesariamente, ser transformador.

A pesar de que la pobreza medida por ingresos bajó para todos los grupos poblacionales desde la recuperación de la crisis económica y político-institucional de 2001, la relación entre la proporción de adultos pobres y de niños pobres aumentó desde 2003, fenómeno conocido como infantilización de la pobreza. En el primer trimestre de 2003, la ratio de infantilización de la pobreza era de 1,42 y creció hasta alcanzar 1,73 en el segundo semestre de 2018 (Encuesta Permanente de Hogares, INDEC).

En cuanto a la situación de la salud, Argentina muestra una tasa de mortalidad infantil de 9,7 cada 1000 nacidos vivos, muy por debajo de la mayor parte de los países de América Latina, con la excepción de Uruguay (8) y Chile (7) (DEIS, 2018). Sin embargo, Argentina no se desempeña tan bien cuando se exploran otras dimensiones. Según la última Encuesta Nacional de Nutrición y Salud (2005), 1,3% de los niños entre 6 meses y 5 años padecía emaciación (también llamada desnutrición aguda), 2,1% presentaba bajo peso y 8% baja talla. A su vez, en este rango etario, 10,4% de los niños eran obesos.

Respecto a la cobertura de los servicios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC), el último dato disponible informa que apenas 32% de los niños de cero a cuatro años asiste a algún tipo de oferta (MDS-UNICEF, 2012). Este porcentaje esconde grandes disparidades. En el quintil de menores ingresos, solo el 21% de los niños asiste, mientras que en el de mayores ingresos la cifra llega a 52%. A su vez, existen disparidades a nivel regional: en la Ciudad de Buenos Aires 62% de los niños asiste a un espacio CEC, mientras que en el nordeste argentino lo hace apenas 16%. A lo anterior se agrega la franja etaria: mientras más pequeños son los niños, menor es su acceso a la oferta CEC.

Este breve repaso de la situación de la primera infancia en Argentina da cuenta de la importancia de avanzar en el fortalecimiento de las políticas públicas dirigidas a este grupo etario, con particular énfasis en cuestiones vinculadas con la integralidad y la calidad de las prestaciones.