La primera infancia es un período crítico en la vida de las personas, durante el cual se desarrollan habilidades cognitivas, socioemocionales y motoras fundamentales para el resto de la vida. Los derechos de los niños y las niñas están garantizados en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, la cual goza de jerarquía constitucional en Argentina y está operativizada a través de numerosos instrumentos legales.

A pesar de esta responsabilidad ineludible, los derechos de los niños y niñas están vulnerados. La cara más visible de esta vulneración es la cantidad de niños en situación de pobreza: casi la mitad (45,5%) de las niñas y niños entre 0 y 5 años viven en la pobreza, frente 26% de los adultos (EPH, II-2018). La vulneración de los derechos de los niños más pequeños también se verifica en otras dimensiones, como la crianza, la enseñanza, el cuidado y la salud de los más pequeños. Esta situación demanda una respuesta integral del Estado a través de la implementación de políticas públicas distributivas que garanticen a millones de niños el pleno ejercicio de sus derechos. La gestión de gobierno 2019-2023 será crítica para sentar las bases de esta política integral para la primera infancia.

Actualmente, en Argentina existe una oferta limitada, fragmentada e inequitativa en diversos frentes: espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC); las transferencias de ingreso a las familias con niños; los regímenes de licencias; y en las políticas de salud. A pesar de contar con un marco normativo propicio para el diseño e implementación de políticas públicas integrales para la primera infancia desde un enfoque de derechos, no cuenta con una estrategia integral en marcha para la primera infancia, a diferencia de los otros países de la región que las desarrollaron en los últimos 15 años.

Para avanzar en esta ruta sería necesario, en primer lugar, propiciar un proceso participativo que lleve a la sanción de una ley federal de primera infancia.  Este debería contemplar instancias de participación ciudadana -en especial de los niños- y de articulación con los niveles provinciales y locales de gobierno, y la ley debería blindar la protección y la promoción de los derechos de los niños en su primera infancia a través de un acuerdo legislativo en el Congreso de la Nación. En segundo lugar, sería necesario crear un órgano colegiado que regule la implementación de la ley de primera infancia, integrado por la Secretaría Nacional de Niñez Adolescencia y Familia y representantes de igual jerarquía de Salud y Educación, del Ministerio del Interior y del Ministerio de Hacienda. Por último, sería necesario garantizar la cobertura y la calidad de los espacios CEC: establecer metas graduales de ampliación de los espacios CEC, utilizar criterios comunes que tiendan a la calidad, potenciar y profundizar la formación permanente y acreditación de los profesionales de la totalidad de espacios CEC; y regularizar la situación de los jardines no oficiales.

Espacios de crianza, enseñanza y cuidado (CEC)

La acogida de la primera infancia, en todas sus dimensiones, fue históricamente relegada a la esfera doméstica. La crianza, la enseñanza y el cuidado de la población infantil en la etapa previa a su ingreso a la escuela primaria se definieron culturalmente con dos características. En primer lugar, la familiarización: la responsabilidad fundamental de proveer de los bienes y servicios necesarios para satisfacer las necesidades de consumo de sus hijos a cargo recae sobre las familias. Como consecuencia, el ejercicio de derechos de los niños es condicional a los recursos (no solo económicos) con los que cuente cada hogar, generando una desigualdad de origen difícil de revertir en el futuro (Cecchini, Filgueira, Martínez, & Rossel, 2015).

La segunda característica es la feminización de las responsabilidades. Las pautas culturales reproducen una división sexual del trabajo en la que los varones son percibidos como los proveedores de recursos económicos a través de su trabajo en el mercado y las mujeres son responsables de las tareas domésticas, incluida la atención a los más pequeños (Rodríguez Enríquez, 2015).

Las características de este modelo generan desigualdades que, por su evolución histórica llevaron a su crisis. En las décadas recientes, Argentina experimentó profundas transformaciones sociodemográficas. En primer lugar, aumentó significativamente la tasa de participación laboral femenina. En 1970, apenas el 35% de las mujeres trabajaba de forma remunerada, mientras que en 2018 lo hacía el 59%. En segundo lugar, hubo una gran reconfiguración de los tipos de hogares argentinos: en 1986, solo el 29% tenía tanto a jefe como cónyuge activos en el mercado laboral, mientras que el 65% tenía un solo proveedor varón. En 2018, estas proporciones eran del 40% y del 35% respectivamente. Los hogares monoparentales pasaron a ser del 17% a mediados de la década de 1980 a 31% en 2018, y más del 80% es liderado por una mujer. Estas familias monoparentales de jefatura femenina son sobre las que más incide la pobreza, que alcanza hasta el 45% de este tipo de hogar. Finalmente, si bien la tasa de fecundidad descendió de 3,15 en 1950 a 2,18 en 2017, no se evidencia una convergencia en términos socioeconómicos: las mujeres de hogares más vulnerables tienden a tener una mayor cantidad de hijos y a una edad más temprana (Sacco & Borges, 2018).

En este contexto, el rol protagónico del Estado se vuelve aún más necesario y urgente. Como resultado histórico de políticas diversas, se han configurado circuitos diferenciados por los que transitan los niños antes de su ingreso a la escuela primaria. Por un lado, existen los jardines, dependientes del sector educativo que son concebidos como espacios de enseñanza. Por otro lado, han surgido espacios de cuidado o desarrollo infantil, en general orientados a grupos de población vulnerables y regulados por la cartera de Desarrollo Social. A estos espacios se suma una “zona gris” de jardines no incorporados al sistema educativo oficial y que en general funcionan amparados en la regulación vigente para los establecimientos comerciales. A nivel nacional, se estima que la asistencia a espacios de cuidado y jardines no oficiales explica entre un 10 y un 20% de la asistencia total a espacios CEC para los niños de 0 a 4 años (Steinberg & Scasso, 2019).

El acceso a este conjunto diverso de espacios de crianza, enseñanza y cuidado es limitado y está condicionado por una serie de variables. En primer lugar, depende de la edad: solo el 3% de los niños menores de 1 año asistía a algún tipo de oferta CEC hacia el año 2012, frente al 8% de los niños de 1 año, el 20% de los de 2 años, el 51% de los de 3 y el 77% de los de 4 (UNICEF-MDS, 2013). En segundo lugar, depende del nivel socioeconómico del hogar. Si bien el promedio general indica que el 32% de los niños de 0 a 4 años asiste a una institución CEC, existen grandes diferencias entre quintil de ingreso. La tasa de asistencia del quintil más rico más que duplica la del quintil más pobre (UNICEF-MDS, 2013). En tercer lugar, también existe una gran heterogeneidad interregional. La Ciudad de Buenos Aires muestra una tasa de asistencia casi cuatro veces más alta que la del Noroeste y el Nordeste (UNICEF-MDS, 2013). Finalmente, hay diferencias respecto de la asistencia a establecimientos públicos o privados. La mayor parte de los niños de menores ingresos acceden a la oferta estatal, mientras que lo contrario se constata en el quintil de mayores ingresos. La participación de la oferta privada aumenta sistemáticamente en función del nivel de ingreso (UNICEF-MDS, 2013).

La Encuesta de Condiciones de Vida de la Niñez y la Adolescencia (ECOVNA), desarrollada por UNICEF y el Ministerio de Desarrollo Social, de la que emanan estos datos de acceso es de 2012 y no permite distinguir el tipo de oferta CEC a la que asisten los niños más allá de su naturaleza privada o pública. El universo de espacios CEC es sumamente diverso: incluye espacios dependientes de los tres niveles de gobierno, del sector privado, de la sociedad civil, de las áreas de educación y desarrollo social, y de estructura institucional ambigua (Cardini, Díaz Langou, Guevara, & De Achával, 2018). Ante la ausencia de datos confiables y públicos que permitan organizar, cuantificar y trazar un mapa de las instituciones a las que asiste la primera infancia, los datos de la ECOVNA siguen teniendo vigencia por su exhaustividad. Otros instrumentos de relevamiento, como la Encuesta Permanente de Hogares y el Censo de Población, solo cubren a la población a partir de los 2 y 3 años respectivamente. Se trata de encuestas que, en su diseño, obviaron tanto las perspectivas de la infancia como de género y, por ende, tienen ciertas limitaciones para captar la asistencia a toda la oferta de espacios CEC (Steinberg & Scasso, 2019).

La información existente sobre el sector educativo —más actualizada que la de la totalidad del universo de espacios CEC— evidencia que los déficits en el acceso están estrechamente vinculados con la falta de oferta estatal, sobre todo en las regiones más vulnerables del país. Hoy en día, la asistencia a la sala de 5 es prácticamente universal. Sin embargo, el porcentaje de niños que asisten a la sala de 4 —pese a su obligatoriedad— desciende a 85%, mientras que solo 41% de los niños va a la sala de 3 y cerca de 10% asiste a la de 2 (Steinberg, Cardini & Guevara, 2019). La contracara de esta disparidad en el acceso es una oferta educativa muy reducida para los niños más pequeños. Mientras que aproximadamente 92% de los jardines incluye, aunque sea, una sala de 5, solo 15% tiene alguna sala para niños de 2 años o menos (Steinberg & Giacometti, 2019).

Tasa de asistencia a instituciones de CEC de la población de 0 a 4 años, según quintiles de ingreso per cápita familiar. Principales aglomerados urbanos (2011–2012)

Fuente: elaboración propia sobre la base de ECOVNA 2011-2012 (MDS y UNICEF, 2013).

Tasa de asistencia a instituciones de CEC de la población de 0 a 4 años, por región. Principales aglomerados urbanos (2011–2012)

Fuente: elaboración propia sobre la base de ECOVNA 2011–2012 (MDS y UNICEF, 2013).

Tasa de asistencia a instituciones de CEC de la población de 0 a 4 años, según quintiles de ingreso y tipo de gestión. Principales aglomerados urbanos (2011–2012)

Fuente: elaboración propia sobre la base de ECOVNA 2011–2012 (MDS y UNICEF, 2013).

Oferta de nivel inicial según quintil del Índice de Contexto Social de la Educación de la escuela (2016)

Fuente: Steinberg & Giacometti (2019) sobre la base de Relevamiento Anual de Matrículas y Cargos 2016. MECyT

A su vez, esta oferta esté muy desigualmente distribuida: los jardines ubicados en contextos sociales más vulnerables son aquellos que menos incluyen salas de jardín maternal (45 días a 2 años). El porcentaje es todavía menor entre los jardines de gestión estatal (Steinberg & Giacometti, 2019).

Propuesta para una política integral de primera infancia 

La integralidad en las políticas de primera infancia supone contar con instrumentos sectoriales potentes y bien organizados, que cumplan con sus objetivos. En el caso de esta población específica, la tríada de transferencias para el sostenimiento del ingreso, tiempo para cuidar a través de licencias familiares, y provisión de espacios públicos CEC es el basamento prioritario.

Los dos primeros elementos tienen algunos aspectos a mejorar, especialmente en términos de cobertura y equidad; sin embargo, su fortalecimiento es función de la voluntad política y la disponibilidad de espacio fiscal, sin que existan desafíos de implementación demasiado complejos.

En el caso del tercer pilar, el de los espacios CEC, la voluntad y los recursos fiscales son condición necesaria pero no suficiente. Sobre todo, a partir de la experiencia de la gestión de gobierno 2015-2019, quedó claro que los medios de implementación juegan un rol esencial en la consecución de una política de expansión de la oferta y mejora de su calidad. Un aprendizaje claro es que es preciso generar las condiciones habilitantes para lograr un cambio sustantivo respecto del acceso equitativo a espacios de crianza, enseñanza y cuidado. Por lo tanto, esta área es la que debe priorizarse dentro del esquema más amplio de búsqueda de integralidad. Esto se puede lograr a través de una institucionalidad normativa y organizacional adecuada y mediante el fortalecimiento de ciertas líneas programáticas específicas.

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