Publicado en septiembre de 2019

Desde inicios de 2002, la función directiva del Estado nacional ha sido cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones y direcciones simples, en diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado de forma transitoria – por 180 días- y el 80% estaba exceptuado de requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.

Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez, dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política.

Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades. Pero los avances son todavía limitados.

Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con estabilidad de cargo para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información o  innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo de gerencial, sino también cuestiones sobre el diseño político institucional que le otorguen legitimidad y sustentabilidad como la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores políticos y sociales.

La ausencia de un segmento directivo profesional en el Estado nacional

El Estado nacional argentino no ha logrado conformar un segmento de dirección pública profesional, debido a que la función directiva es cubierta mayormente de manera discrecional. A partir de 2002 se generalizó el uso de las designaciones transitorias (por 180 días) de las posiciones con funciones ejecutivas en la administración pública nacional central, exceptuadas de realizar los procesos concursales y de considerar mayormente los requisitos exigidos por la norma para el acceso a la Alta Dirección Pública (Zuvanic y Diéguez, 2016).

La Alta Dirección Pública (ADP) es el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan como “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia (Zuvanic y Diéguez, 2016). En las democracias modernas y experiencias internacionales recientes, la ADP es un constructo artificial diseñado intencionalmente para mejorar la gestión.    

En el caso de Argentina, este espacio que incluye a directores nacionales, generales y simples, y coordinadores en el régimen de la Administración Pública Nacional (APN) central, está regulado principalmente por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). A fines de 2018, la ADP estaba compuesta por aproximadamente 2400 personas, los cuales representaban el 3,2% del total de empleados de la APN central.  

Considerando ese segmento directivo dentro de la APN central correspondiente a las direcciones nacionales y generales – excluyendo coordinaciones y direcciones simples – para diciembre de 2015, el 87% del cuerpo directivo en esos niveles se encontraba designado bajo la modalidad transitoria y el 84% se encontraba exceptuado de los requisitos exigidos por la norma. En 2016 se inició el proceso para concursar las funciones ejecutivas en la APN central, a través de 125 llamados a concursos. Sin embargo, su impacto fue poco significativo ya que las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del nivel directivo y se han mantenido las designaciones de corte político. En diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y el 80% estaba exceptuado de requisitos.

Porcentaje de funciones ejecutivas con designaciones transitorias y excepción de requisitos (2015 y 2018)

Fuente: GPS del Estado en base al total de cargos ocupados de direcciones nacionales y generales (ADP) a diciembre 2015 (N: 375) y a diciembre 2018 (N: 417). No se consideraron aquellos cargos que se encuentran vacantes o que no hay datos sobre quién está en el cargo. En 2015 no se encontró el decreto de designación de 26 funcionarios (7%) y en 2018 de 25 funcionarios (6%).

Así, el ingreso a la gran mayoría de cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas públicas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito: en la Administración Pública Nacional predominan decisiones de carácter discrecional que en la práctica se traducen en la configuración de un modelo directivo basado fundamentalmente en competencias políticas que prioriza la confianza partidaria (Zuvanic, 2016; Zuvanic y Diéguez, 2016). El panorama es mucho más preocupante si se extiende la mirada al resto del sector público nacional, pues en el universo de empresas públicas y organismos descentralizados el proceso de designación de los miembros de los directorios y otros cargos con roles y funciones ejecutivas no es ajeno a la discrecionalidad política con la que se manejan las designaciones en la administración central (Rubio, 2017; Rubio y Nuñez, 2019). 

La tendencia a reservar la mayor parte de las posiciones directivas como cargos de confianza política permite reforzar, desde la perspectiva de los políticos, el principio de responsabilidad que adquieren ante el mandato otorgado por los ciudadanos al elegirlos. Sin embargo, el predominio del criterio político al momento de realizar las designaciones tiene efectos negativos sobre las características de la organización del segmento gerencial en el Estado nacional, la forma en que se elaboran las políticas públicas, y sus resultados.

En primer lugar, resulta contraproducente para que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza que posean las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas (Cortázar Velarde et al., 2014). A su vez, dado que la designación es transitoria, estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño, ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios (Zuvanic y Diéguez, 2016). Esto deja como saldo un segmento directivo sin criterios de ingreso y desarrollo en base al mérito, volátil y con baja permanencia en el cargo.

Un segmento directivo con estas características perjudica la gobernanza pública en tanto tiene efectos negativos sobre la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política. Todo esto afecta, a su vez, los resultados en términos de desarrollo pues el Estado dispone de una burocracia más expuesta a la corrupción y con menos capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. En este sentido, algunos estudios empíricos han encontrado evidencia de la existencia de una relación positiva entre la existencia de una burocracia profesionalizada y mayores niveles de desarrollo, tanto en términos económicos como sociales. 

Explicaría en una oración más cuáles son las consecuencias negativas de esto en relación a mejorar la gestión del estado/favorecer la transparencia/etc. Algo explícito y claro que demuestre por qué es fundamental favorecer la pertenencia institucional, el capital gerencial, la profesionalización.

La importancia de un segmento directivo profesional para mejorar la gobernanza pública y promover el desarrollo

La crisis económica que atraviesa la Argentina actualmente vuelve a poner en evidencia las dificultades para generar un proceso de desarrollo sostenible con inclusión. La calidad de la intervención estatal a fin de orientar dicho proceso es un factor clave. El gasto público consolidado aumentó del 29% del PBI en 2002 al 47% del PBI en 2018. Sin embargo, esto no implica necesariamente la existencia de un Estado más efectivo para generar un proceso de desarrollo sostenible. Construir un segmento directivo profesionalizado dentro de la APN es un primer paso estratégico para comenzar a andar este camino.

Hay dos argumentos por los que es relevante construir un segmento directivo profesional en la APN como mecanismo para mejorar la calidad de la intervención del Estado y promover un desarrollo sostenible.

El primero está vinculado a la incidencia del segmento directivo sobre la estructura estatal. El segmento directivo tiene a su cargo funciones que son indispensables para el diseño y la implementación de las políticas públicas: traduce la estrategia en acciones, rinde cuentas de los resultados y contribuye a contrarrestar la falta de continuidad de políticas en el contexto de políticos cambiantes y la fragmentación de agendas jurisdiccionales (Cortázar Velarde et al., 2014). Por estos motivos, posee una incidencia crítica sobre las estructuras estatales y sus capacidades (Zuvanic, 2016; Longo, 2014; Cortázar et al., 2014; Martínez Puón, 2011; Zuvanic y Iacoviello, 2010).

El segundo argumento está vinculado a los efectos del mérito como principio organizador de dicho segmento sobre la calidad de la gobernanza pública y las dimensiones económicas y sociales del desarrollo. En las últimas décadas se han revalorizado los principios de la organización burocrática posweberiana, básicamente la idea de integrar el mérito en todo el ciclo gerencial, más allá de la estabilidad del cargo. Existe evidencia de que el proceso de designación de los directivos públicos a través de procesos meritocráticos separados de la discrecionalidad política tiene efectos positivos sobre la gobernanza pública, los niveles de corrupción institucional, las tasas de crecimiento económico y los niveles de pobreza. 

Respecto a la mejora de la gobernanza pública, una alta dirección profesional incrementa la especialización de los funcionarios, así como el grado de cohesión y compromiso con las organizaciones. La evidencia señala que el mayor nivel de institucionalización de los procesos de selección meritocráticos mejora la gestión de insumos, de personas y de procesos al interior de las organizaciones (Cortázar et al., 2016). De esta manera, en un nivel más micro, la ADP ha generado mejoras en los climas de trabajo y desarrollo de equipos y en la asignación de recursos presupuestarios (Zuvanic, 2016). A su vez, existen algunos indicios de que la designación de funcionarios basada en el mérito está asociada con bienes y servicios públicos de mejor calidad (Gallo y Lewis, 2012).

Por su parte, el mérito como articulador de un cuerpo profesional en la administración pública también se encuentra asociado con menores niveles de corrupción estatal (Rauch y Evans, 2000; Oliveros y Schuster, 2017). Los sistemas de selección basados en habilidades y mérito tienen un efecto positivo en la reducción de los niveles de corrupción en comparación con otras características de la organización burocrática como su grado de estabilidad en el cargo o la diferencia de salarios entre el empleo público y el empleo privado (Dahlström et al., 2012). Ello se debe fundamentalmente a que genera una separación de intereses entre la burocracia y la política, lo cual facilita los mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública.

La organización burocrática basada en el mérito es relevante también en cuanto a su incidencia sobre aspectos vinculados al desarrollo y el bienestar de la sociedad. En términos macro, existe evidencia de que la mayor profesionalización de las burocracias (en términos de selección meritocrática y carreras de largo plazo) tiene efectos positivos sobre los niveles de crecimiento económico (Evans y Rauch, 1999).  Por un lado, favorece la generación de horizontes de largo plazo por parte de las organizaciones públicas y por ende una mayor disposición a la inversión en infraestructura pública. Por otro lado, favorece las decisiones de inversión por parte de los actores económicos en la medida en que perciben a la burocracia como confiable, previsible y competente para asegurar la efectividad de dichas inversiones. En este sentido, por ejemplo, existe evidencia de una asociación positiva entre la selección meritocrática y las tasas de creación de nuevas empresas (Nistotskaya y Cingolani, 2016).

La gobernanza pública también es un factor relevante que posibilita que el crecimiento económico de un país se traduzca en menores niveles de pobreza de su población. Esto se debe a que la selección meritocrática y la estabilidad en el cargo permiten mejorar la efectividad del gasto público destinado a la provisión de bienes y servicios para disminuir las desigualdades de capacidades en la población (Henderson et al., 2007)

Modelo mixto 

Un sistema de ADP profesional en Argentina tiene más posibilidades de lograr sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato con componentes de carrera que uno netamente gerencial (Zuvanic y Diéguez, 2016). En este sentido, se propone la conformación de un cuerpo de directores públicos que sean seleccionados a través de procesos meritocráticos y tengan estabilidad, y que modernicen la experiencia de los Administradores Gubernamentales (AG). Los directivos que integren dicho cuerpo deberán ser destinados a áreas de la APN susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo, tales como las áreas de legales, compras y contrataciones, recursos humanos, administración financiera. Por su parte, se sugiere la construcción de un sistema de posiciones para las áreas más dinámicas del Estado tales como aquellas encargadas de gestión de la información,  innovación tecnológica, biotecnología, entre otras a fin de garantizar capacidades para la construcción de un Estado más ágil y efectivo.

Publicado en septiembre de 2019

Entre 2006 y 2016 se urbanizaron más de 85 mil hectáreas de suelo rural en los grandes aglomerados urbanos de la Argentina, en donde vive el 66% de la población del país. Esto representa el suelo urbano necesario para construir más de cuatro ciudades de Buenos Aires en sólo una década. Que el crecimiento urbano supere al crecimiento poblacional produjo un desarrollo urbano de baja densidad, lo que acarrea ineficiencia en el uso del suelo, mayores costos de provisión de infraestructura y segregación socio-territorial.

Este contexto demanda establecer líneas de acción que impulsen el desarrollo urbano bajo criterios de sustentabilidad, mixtura de usos y diversidad social, densidades medias y acceso a bienes y servicios de calidad. Es necesario pensar políticas que aborden la gestión y generación del suelo de manera integral entre las distintas áreas de gobierno, que incluyan mecanismos de articulación entre los diferentes sectores que intervienen en el desarrollo de los centros urbanos, y que entiendan la importancia de la buena gestión del suelo para el desarrollo socioeconómico y ambiental de las ciudades, y de la Argentina. Solo así se podrá lograr el acceso eficiente al suelo, hacer un uso sostenible de los recursos económicos con los que se cuenta, y generar ciudades con niveles óptimos de equidad e integración social y urbana.

Para mejorar el acceso a la vida urbana en las ciudades argentinas y solucionar la falta de planificación del desarrollo urbano actual, el gobierno nacional puede impulsar cuatro políticas concretas:

• Desarrollar organizaciones públicas de gestión urbana que tengan un abordaje multinivel e interjurisdiccional, con foco en la planificación y desarrollo de nuevo suelo urbano.
• Implementar fideicomisos para el financiamiento del desarrollo de suelo urbano a través de mecanismos público-privados.
• Desarrollar mecanismos de gestión pública para recuperar y movilizar la inversión pública en infraestructura urbana.
• Establecer una ley nacional que regule el uso y disposición del suelo urbano en Argentina y que guíe el desarrollo de normativas provinciales o locales. 

Las cuatro propuestas buscan trabajar sobre las dificultades que implica planificar las ciudades en el largo plazo, generar mecanismos de financiamiento innovadores que articulen a diferentes sectores y fortalecer las capacidades estatales que mejoren el rol movilizador y regulador del sector público en el acceso y gestión de la cuestión urbana.

¿Cómo crecen la ciudades en Argentina?

Discutir sobre el desarrollo de las ciudades a partir del acceso al suelo urbano es relevante en términos demográficos: el 92% de la población argentina vive en centros urbanos.

Se estima que el crecimiento medio poblacional interanual en Argentina en los últimos 10 años fue del 1,18% (INDEC, Censos 1991, 2001 y 2010). De esa población total, más del 66% se concentra en alguno de los 33 grandes aglomerados urbanos que existen en el territorio nacional. En contraste, y este es el segundo punto en la relevancia de la discusión, la superficie urbana ocupada por esos 33 aglomerados (que agrupan a 137 localidades) equivale al 0,23% del territorio argentino. Esto representa una densidad bruta de 45 habitantes por hectárea para el año 2016 (Lanfranchi et al., 2018b), la cual que se ubica muy lejos de los 90 habitantes por hectárea recomendados para hacer un uso eficiente de la infraestructura urbana (Libertun y Guerrero, 2017).

Según datos del Laboratorio Urbano Digital (LUD), el crecimiento urbano por expansión supera al crecimiento de las poblaciones urbanas en Argentina. A la vez que el crecimiento poblacional se desarrolla en un contexto de expansión urbana desordenada.

Tasas de expansión media anual de la superficie del área urbana y crecimiento poblacional de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006-2010 y 2010-2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018)

Mientras que hasta 2010 el uso de suelo urbano acompañó el crecimiento poblacional, la tendencia se revirtió al comienzo de la última década y la expansión urbana superó al aumento de la población en los aglomerados urbanos argentinos (Lanfranchi et al., 2018b).

Los datos muestran un uso ineficiente de uno de los recursos urbanos más importantes: el suelo. Entre 2006 y 2016 las ciudades argentinas consumieron un 16% más de suelo que en la década anterior, solamente considerando mecanismos de expansión. Esto refleja altos niveles de consumo de suelo urbano y también un modelo de desarrollo urbano poco sustentables, con baja densidad poblacional y segregación social.

La expansión urbana entre 2006 y 2016 respondió, principalmente, a demandas habitacionales de diversos sectores. Alrededor del 85% del suelo utilizado mediante lógicas de expansión en los 33 grandes aglomerados urbanos argentinos fue destinado a uso residencial. A su vez, el 12% se destinó a uso industrial y el 3% a equipamiento urbano.

Tipos de usos del suelo en la expansión urbana de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006 – 2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018b).

Desde el surgimiento de las primeras villas en la década de 1930, la forma en que se desarrolla el suelo urbano en el país no responde a las necesidades de vivienda e infraestructura de una parte de la población. Al año 2016, según datos del ReNaBaP (2016), los barrios populares se ubican en unas 44.000 hectáreas que el Estado se propone reurbanizar. Estos barrios populares crecen a un ritmo de 700 hectáreas por año. En este contexto, se torna relevante resolver la integración de los barrios existentes, así como generar políticas urbanas que atiendan a la población más vulnerable en su demanda futura por el acceso al suelo y la vivienda.

A principios del siglo XX, el país supo ser un ejemplo en Latinoamérica por su capacidad de planificar el desarrollo de sus ciudades, y por lograr uno de los niveles de urbanización más elevados del mundo (UNCHS, 1986). Sin embargo, esta visión se fue perdiendo, dejando que el mercado o los particulares resuelvan la urbanización por sus propios medios (Lanfranchi et al., 2018b).

Dada la incesante demanda por nueva urbanización y el elevado costo de reurbanizar las partes de la ciudad que se generaron sin planificación, deben considerarse nuevos mecanismos para el desarrollo de suelo urbano. Estos deben poner el foco en tener una mayor densidad poblacional, y dar respuesta a varios sectores sociales incluyendo a las personas más vulnerables, al mismo tiempo que deben generar oportunidades de inversión para el sector privado.

En este contexto, el Estado nacional posee un rol central en la definición de políticas de gestión urbana que puedan adaptarse a diferentes contextos subnacionales y en la implementación de lógicas de coordinación entre distintos sectores y jurisdicciones de gobierno. En contraposición, los Estados subnacionales se volvieron mucho más dependientes de las transferencias presupuestarias nacionales para la realización de grandes obras, a la vez que presentan debilidades institucionales y técnicas para gestionar el suelo y el desarrollo urbano (Granero et al., 2019).

Las ciudades son centros generadores de crecimiento económico y contribuyen a la integración social. El Estado nacional es el principal responsable de la infraestructura urbana y la provisión de servicios básicos y por ende es un actor clave en la definición de líneas de base que aseguren niveles mínimos de calidad institucional en las estrategias de inversión y la asignación de fondos.

El desarrollo de infraestructura urbana, así como los niveles de conectividad y acceso a la ciudad estarán determinados, en primer lugar, por la capacidad de los actores intervinientes en la gestión del suelo para coordinarse y articularse en la implementación de políticas urbanas. En segundo lugar estarán determinados por la disponibilidad presupuestaria para proveer los recursos necesarios.

El crecimiento de las ciudades a partir de modelos altamente expansivos sobre el territorio demanda un abordaje metropolitano de la cuestión urbana. La provisión de servicios, la movilidad, y el vínculo entre las áreas residenciales y los centros laborales traspasan los límites administrativos de las ciudades y requieren mecanismos de articulación y gestión entre dos o más ciudades, entre diferentes niveles de gobierno, así como entre diversos actores.

La mayoría de los municipios argentinos tienen potestades para regular el mercado de suelo y existen ejemplos en donde la coordinación entre los sectores público y privado para el desarrollo urbano contribuyó a disminuir la presión presupuestaria sobre el gobierno local, propiciando procesos de planificación más equitativos (Duarte y Baer, 2014).

Generar entidades públicas metropolitanas para el desarrollo de suelo urbano

Los desarrollos urbanos deben entenderse desde una concepción integral de la ciudad porque, más allá del suelo y la vivienda que gestionan, impactan en el transporte, la conectividad, el desarrollo socio económico y la calidad medioambiental que gozan sus habitantes. Desarrollar instrumentos de gestión urbana multinivel e interjurisdiccional es una primera medida para impulsar la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y sectores, y para mejorar la implementación de inversiones en infraestructura urbana y vivienda.

La propuesta consiste en crear entes públicos metropolitanos, con capacidad de gestionar el suelo urbano en los principales grandes aglomerados urbanos de la Argentina, y/o entidades regionales para aglomerados de menor envergadura. Los entes tendrán una organización común promovida desde el nivel nacional de gobierno, con fondos específicos provenientes del gobierno nacional, pero implementada junto a los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) que deseen adherir a la propuesta.

Su foco estará puesto en la producción de suelo y gestión de proyectos urbanos, capaces de acompañar los procesos de urbanización sustentable en tiempos mayores a los de una gestión de gobierno. Las responsabilidades de estos entes consistirá en la adquisición del suelo, la realización de un plan maestro de sector, las gestiones de aprobación, el desarrollo de las infraestructuras, la coordinación con el sector público (con agencias como la Agencia de Administración de Bienes del Estado, los institutos de vivienda o áreas del gobierno nacional dedicadas al desarrollo de infraestructura urbana), el sector privado (desarrolladoras inmobiliarias, empresas de la construcción, empresas de servicios, bancos, entre otros) y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, cada ente estará compuesto por representantes de los distintos niveles de gobierno, que garanticen idoneidad y continuidad en el tiempo más allá de los plazos de gobierno.

Publicado en septiembre de 2019

En Argentina, luego de 35 años de competencia democrática, la capacidad de los gobiernos electos para plasmar sus promesas de campaña en metas medibles, que sirvan para orientar estratégicamente la gestión y a partir de las cuales rendir cuentas a la ciudadanía todavía es débil. Los votantes esperan que las promesas de campaña se traduzcan en acciones concretas de gestión, pero solo pueden juzgar cuán adecuadas y efectivas son si las metas establecidas son claras y hay información abierta respecto a su cumplimiento.

Parte de este problema se explica porque los sistemas de planificación, monitoreo y evaluación de políticas públicas en el Estado nacional están poco institucionalizados. Argentina es uno de los pocos países de América Latina que no cuenta con un órgano rector en materia de estrategia de desarrollo. A su vez, la planificación en el Estado nacional está fragmentada en distintos niveles que no se articulan dentro de un sistema institucionalizado que les otorgue integralidad y que los vincule con una visión de país de largo plazo acordada y consensuada con diversos actores políticos y sociales. Por su parte, la función de monitoreo y evaluación ha presentado avances pero su marco organizacional y normativo aún es débil. Todo esto atenúa el carácter estratégico de la planificación.

En este contexto, el gobierno iniciado en 2015 estableció un conjunto de 8 objetivos y 100 iniciativas prioritarias luego de su primer año de gestión con el objetivo de definir un foco estratégico para la gestión de gobierno que se vinculara tanto con los Objetivos de Desarrollo Sostenible como con el presupuesto nacional. No obstante, se observan limitaciones asociadas con el marco institucional, la vinculación con un plan de largo plazo, el establecimiento de metas cuantificables, el monitoreo y evaluación y la rendición de cuentas de los objetivos y prioridades. 

Fortalecer los avances y superar estas limitaciones requiere de un plan de gobierno que establezca prioridades de políticas. Esto implica, entre otras cuestiones, crear una unidad específica a cargo de la elaboración y gestión del plan; articular el plan con un sistema de metas medibles y precisas vinculadas con el presupuesto; y medir y hacer públicos sus resultados.

Asimismo, para avanzar hacia una estrategia país de desarrollo sustentable con inclusión es preciso que el plan de gobierno se articule con una visión de largo plazo a fin de atemperar los cambios de rumbo producidos por la alternancia democrática. Ello se debe a que el desarrollo requiere de objetivos y políticas que se mantengan más allá de la gestión de las administraciones gubernamentales. 

¿Por qué es necesario un plan de gobierno?

El desarrollo de planes de gobierno, sistemas de metas prioritarias y centros de información estratégica son parte de las reformas sobre la gestión pública implementadas a partir de los años 2000 en diversos países. La creciente fragmentación de la acción estatal llevó a los estados a buscar enfoques más integrales y completos de gestión (Christensen y Lægreid, 2006, 2007). Estas reformas se orientaron a fortalecer la capacidad política y administrativa del gobierno para dirigir sus políticas y programas mediante la creación de unidades encargadas de identificar prioridades de gestión, definir objetivos y metas, monitorear su cumplimiento y coordinar y gestionar problemas de implementación de manera transversal para garantizar el logro de dichas prioridades (Lindquist, 2006; Alessandro et al., 2014; Gold, 2014).

Los planes que definen objetivos y prioridades y centralizan información sobre su cumplimiento son una herramienta clave para la gestión estratégica de gobierno por diversos motivos: 

1. Los planes de gobierno contribuyen a mejorar el foco estratégico de la acción pública. Los planes ordenan la agenda de trabajo y orientan la acción de gobierno porque definen los lineamientos que se deben seguir a partir de un diagnóstico de la situación y una evaluación de las estrategias factibles de ser implementadas.
2. La planificación permite contribuir a la creación de mecanismos de coordinación de las ideas y acciones sectoriales por medio de la generación de acuerdos acerca de los fines colectivos (Cuervo y Mattar, 2014). En este sentido, la planificación permite generar un sistema que articule una visión coherente de objetivos, metas y resultados en el mediano plazo que sean conocidos por los distintos actores y sectores de política, y que permita la alineación estratégica de los distintos programas y políticas en función de ellos. 
3. La planificación tiene un papel insustituible a la hora de priorizar y asignar los recursos públicos, en la medida en que identificar los objetivos y las metas nacionales establece un referente que permite asignar fondos a los sectores y programas que resultan más efectivos para satisfacer las necesidades sociales (Máttar y Cuervo, 2017).

Más allá de la relevancia que tiene para la gestión estratégica, la planificación también es una herramienta clave para hacer que la acción del Estado pueda ser evaluada en términos de su efectividad y que sea más transparente. Esto se debe a dos motivos principales:

1. Definir objetivos y metas es fundamental para poder medir los resultados de la acción de gobierno. Una vez iniciada la acción, los objetivos y metas serán la base para monitorear y evaluar el desempeño en función del grado de alcance de los mismos. Las prácticas de monitoreo y evaluación, especialmente aquellas centradas en el seguimiento de metas prioritarias de gobierno, son elementos clave para mejorar la gestión pública en tanto producen información valiosa sobre el funcionamiento y los resultados de las políticas públicas y permiten retroalimentar la planificación para orientar las decisiones estratégicas. El monitoreo permite hacer un seguimiento de las acciones de gobierno: facilita la medición de los logros y permite ajustar las políticas públicas durante la implementación para optimizar el uso de recursos. Por su parte, la evaluación permite medir la calidad de los servicios brindados, detectar y solucionar cuellos de botella durante la implementación y estimar los cambios sociales y económicos atribuibles a las políticas.
2. Articular el plan de gobierno con una política de datos abiertos facilita la rendición de cuentas. La información es un activo que permite empoderar a las comunidades en tanto visibiliza distintas problemáticas. Así, fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas es clave para el funcionamiento de la democracia y para incrementar la confianza de los ciudadanos en ella. Primero, porque permiten mejorar los mecanismos de control sobre la forma en que el poder es ejercido por parte de los políticos electos y provee a los ciudadanos y a sus representantes de información para juzgar las acciones del gobierno. En segundo lugar, porque permiten robustecer la integridad de la gestión pública en tanto obliga a los funcionarios a explicar públicamente sus decisiones y, de esta manera, se contrapone a las tendencias hacia la concentración y el abuso del poder. En tercer lugar, los mecanismos de rendición de cuentas permiten mejorar el desempeño de la gestión pública en la medida en que generan un proceso de retroalimentación sobre las acciones realizadas que lleva a repensar y rediseñar las políticas y, en consecuencia, a un mayor esfuerzo por cumplir con los compromisos asumidos (Bovens et al., 2008).

Finamente, si bien la investigación sistemática sobre los efectos de la planificación estratégica es aún escasa, algunos estudios evidencian los efectos positivos que tiene sobre el desempeño de las organizaciones públicas (Jung y Lee, 2013; Andrews et al., 2009, 2011) y sobre las percepciones de los ciudadanos respecto a cuán eficientes, efectivos y responsivos son los gobiernos (Andrews y van de Walle, 2013).  

Dos caminos para diseñar un plan de gobierno 

Durante la primera década del siglo XXI se observó una revalorización de la planificación como herramienta fundamental de la gestión de gobierno en muchos países de América Latina (ILPES, 2014). En algunos casos la planificación se plasmó en visiones de largo plazo y planes de desarrollo. En otros casos, tomó la forma de planes más acotados, sujetos a la agenda gubernamental a cargo de áreas en el centro del gobierno, con el objetivo de asegurar una mejor implementación de iniciativas prioritarias de política. Ambos modelos permiten distinguir distintos procesos y aprendizajes respecto a cinco aspectos clave: 

• la definición estratégica de prioridades de gobierno
• la vinculación con el presupuesto
• los mecanismos de monitoreo y evaluación
• los mecanismos de gestión del cumplimiento
• los mecanismos de rendición de cuentas

Fortalecer la gestión estratégica y los mecanismos para medir los resultados y la rendición de cuentas de las acciones de gobierno requiere dotar a la gestión pública nacional de un plan de gobierno. Éste debe establecer prioridades de políticas articuladas con un sistema de metas que ordene la producción sistemática de información, la gestión estratégica y la rendición de cuentas. El plan debería ser elaborado y publicado dentro de los 100 primeros días del gobierno que asuma el 10 de diciembre de 2019, junto con sus metas. A su vez, necesita establecer una unidad de gestión específica a cargo de la elaboración, ejecución, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas del plan.

Publicado en septiembre de 2019

La política energética tiene una misión triple: asegurar el abastecimiento de energía, contribuir a la competitividad de la economía, y volver al consumo de energía compatible con un medioambiente sano. La figura también resalta los instrumentos de política disponibles para lograr cada uno de estos objetivos.

La búsqueda de estos objetivos debería planearse de forma simultánea. Sin embargo, considerando que su implementación puede conllevar a inconsistencias entre políticas, no es necesario que la búsqueda de los tres objetivos sea coincidente en el tiempo. La política energética podrá coyunturalmente privilegiar alguno de estos objetivos, pero debe tener un plan consistente que trace una guía en el tiempo para alcanzarlos.

El “triángulo mágico” de la política energética

Fuente: World Energy Council (2015)

Las principales propuestas están enmarcadas en brindar un mayor nivel de competencia a los mercados de energía en Argentina en función de brindar la sostenibilidad de la oferta al mínimo costo posible para los consumidores. Las políticas e instrumentos a desarrollar para tal fin son varios, pero entre ellos se destacan:

1- Estudiar la factibilidad de relocalizar los subsidios a la oferta hacia un esquema focalizado en la demanda en base a transferencias directas a los consumidores de acuerdo a parámetros objetivos (universo incluido en planes existentes). Un contexto de precios alineados con los costos favorece la eficiencia asignativa y envía las señales correctas para fomentar la competencia entre productores y tecnologías.

2- Introducción de subastas en los diferentes segmentos de la cadena -como el establecido por CAMMESA para la compra de gas natural para las usinas- como paso necesario para tender a la eficiencia del sector y hacerlo más transparente (inclusive en las inversiones de los segmentos regulados de la red en la medida que los mecanismos de almacenamiento y generación descentralizada puedan volverse una alternativa competitiva).

3- Incorporación de indicadores de desempeño para medir la eficiencia de las distintas redes de distribución en las provincias y permitir la competencia por comparación entre las mismas a fin de transparentar los procesos de revisiones tarifarias integrales que llevan cada una de las jurisdicciones.

4- Repensar la utilización de contratos de largo plazo firmados por CAMMESA para la provisión de capacidad. La restricción fiscal vigente, y la tendencia a la baja del costo de las energías renovables en el marco de la ley de generación distribuida permitirá que los clientes industriales se auto-provean de la energía (sorteando así el pago de los costos heredados si estos se mantienen dentro del sistema energético). En la medida que se estabilice el costo de capital y las subastas de compra de gas natural por parte de CAMMESA tiendan a hacer más competitivo el precio del gas natural, la competencia en el mercado y la potencial aplicación de la comercialización minorista permitirá disminuir el costo de producción y contrarrestar el peso de estos contratos de largo plazo en el precio monómico.

5- Respecto a la descarbonización, se debe considerar el escenario relativamente limpio del sistema argentino, y las dificultades que están atravesando otros países en sus respectivos procesos, y repensarse la combinación de instrumentos mediante los cuales la ley de renovables pretende fomentar el aumento de estas energías en la matriz energética. A su vez, se debe aprovechar el gas de Vaca Muerta como “puente” hacía una matriz energética más limpia.

6- En términos de gobernanza regulatoria es prioritario descentralizar y abrir las decisiones trascendentes dictadas por la Autoridad de Aplicación (Secretaría de Energía). Tender a un modelo como el del Reino Unido donde los cambios de gran magnitud que afectan estructuralmente la operación del sistema son sometidos a un mecanismo de consultas con los potenciales interesados. A nivel regional, Chile también es un ejemplo interesante en el cual las distintas voces interesadas pueden expresar su opinión en caso de divergencias o afectación de intereses ante políticas públicas mediante el “panel de expertos”. Se deberían evaluar estos y otros ejemplos relevantes para su aplicación al caso de Argentina.

7- Finalmente, en términos de las instituciones que gobiernan y controlan el sector, sería deseable e importante que en la medida que haya fondos del Tesoro dirigidos al sector en forma de subsidios a la oferta, la Oficina de Presupuesto del Congreso -cuyo fundamento es el de brindar soporte a los legisladores para profundizar la comprensión de temas que involucren recursos públicos- tenga un rol institucional en esta materia con especialistas que garanticen su uso eficiente.