Publicado en septiembre de 2019
Argentina lleva varias décadas retenida en una trampa de crecimiento interrumpido. Desde mediados del siglo pasado, experimentó 16 episodios recesivos que involucraron 25 años de contracción económica. Una recesión cada tres años.
Evolución del PIB real y episodios de recesión
Fuente: CIPPEC en base a The Maddison Project Database y estimaciones propias
Casi en su totalidad, las interrupciones del crecimiento ocurrieron por problemas de balanza de pagos. Un factor determinante ha sido el conflicto entre las demandas materiales de la sociedad y la capacidad productiva de la economía. El conflicto genera presiones a la apreciación cambiaria que erosionan los estímulos a la inversión y expansión de la oferta de bienes y servicios transables. El ritmo de crecimiento de las exportaciones tiende a ser bajo en relación al de las importaciones y, consecuentemente, el flujo neto de divisas es insuficiente. El crecimiento se interrumpe porque faltan dólares.
Dado el escaso financiamiento externo disponible para Argentina desde 2018, un crecimiento económico sostenido durante el próximo mandato presidencial requerirá que las exportaciones aceleren su crecimiento. Para que la economía crezca al 3% y la balanza comercial se mantenga equilibrada, las exportaciones de bienes y servicios deberán sumar unos U$S 25.000 millones adicionales para 2023. Ese volumen de divisas no podrá ahorrarse restringiendo importaciones e imponiendo controles, ni se obtendrá solamente de exportaciones de productos primarios. Argentina deberá apuntar a una estrategia diversificada que combine exportaciones primarias, manufactureras y de servicios.
Mirando más allá del próximo mandato presidencial, Argentina debería construir una estrategia integral de desarrollo exportador que trascienda la concepción exclusivamente de acceso a mercados y facilitación de comercio. Esta debería articular el desarrollo productivo con un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones.
Un elemento central de una estrategia integral es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. Una forma posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una estrategia país, coordinar las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora e involucrar en forma activa a empresas y trabajadores de los sectores estratégicos para el desarrollo exportador.
Para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo cumplan su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio para el desarrollo exportador. Además de perseguir los objetivos convencionales de estabilidad de precios y financiera, el Banco Central debería velar por la estabilidad de las cuentas externas. El Ministerio de Hacienda, por su parte, debería instaurar una regla fiscal que administre el gasto público en forma contra-cíclica.
Crecer sin que falten dólares: la pregunta de los 25 mil millones
El crecimiento de la economía conlleva un aumento de la demanda de importaciones. Una estrategia de crecimiento económico que evite las interrupciones que históricamente han obstaculizado el desarrollo económico argentino debe abordar dos preguntas interconectadas:
- ¿A qué ritmo crecerán las importaciones?
- ¿De dónde provendrán los dólares para financiarlas?
Pensar en un escenario de crecimiento económico para el próximo mandato presidencial 2020-2023 en el que el PIB se expanda a un ritmo promedio de 3% anual es un ejercicio que permite esbozar respuestas. Esta tasa de crecimiento es a todas luces moderada si se aspira a un proyecto de desarrollo más ambicioso. Implicaría, sin embargo, un importante progreso si se la compara con la tasa de 1,8% anual que se registró en promedio durante los últimos 45 años y también salir del estancamiento en el que vive la economía argentina desde hace ocho años. En el escenario planteado, las importaciones crecerían en torno al 9% por año. Si se considera, en línea con lo estipulado en las proyecciones del FMI (FMI, 2019), que las importaciones cerrarían en 2019 en torno a los U$S77.500 millones, la proyección de este escenario implicaría unos U$S 109.000 millones de importaciones para 2023.
Considerando el contexto de bajo financiamiento externo que transita la economía desde 2018 y que probablemente continúe durante el próximo mandato presidencial, un ejercicio de programación macroeconómica prudente debería exigir que el incremento de las importaciones se financie con exportaciones, de modo de mantener equilibrada la balanza comercial de bienes y servicios. Partiendo de un total de exportaciones de alrededor de US$ 84.000 millones estimado para 2019, mantener el equilibrio de la balanza de pagos en 2023 exigiría un aumento de las exportaciones en torno a los U$S 25.000 millones en los próximos cuatro años. Con este monto adicional de exportaciones, la economía podría crecer sin necesidad de financiamiento externo más que para solventar el pago neto de utilidades de la inversión extranjera y los intereses de la deuda externa. En otras palabras, este rendimiento de las exportaciones permitiría un déficit de cuenta corriente anual promedio cercano al 2% del PIB para el período 2020-2023.
¿De dónde podrían salir los U$S 25.000 millones de exportaciones adicionales para que la economía argentina pueda crecer al 3% anual durante el próximo mandato presidencial sin que falten dólares? Para empezar a pensar una respuesta a la pregunta de los 25.000 millones es útil considerar la composición actual de la canasta exportadora argentina. Las exportaciones argentinas se distribuyen en cinco grandes grupos: agroindustria, industria manufacturera, servicios, energía y minería y economías regionales. En conjunto, estos sectores dan cuenta del 90% del total exportado en 2018. Dentro de esta estructura, destaca el peso de las actividades basadas en la explotación de recursos naturales. En efecto, al sumar a las exportaciones de la agroindustria, aquellas asociadas a energía y minería y economías regionales se aprecia que las exportaciones basadas en recursos naturales dan cuenta de casi el 60% del valor exportado.
Sectores que componen la oferta exportable de Argentina
En términos de mercados, las exportaciones argentinas se destinan principalmente a MERCOSUR (44%), Unión Europea (15%), NAFTA (10%) y el Sudeste de Asia (16%, siendo China el principal mercado). El patrón de comercio es bien diferenciado en términos geográficos cuando se observan los dos sectores principales. Mientras que el sector agroindustrial concentra sus ventas externas a la Unión Europea y el Sudeste de Asia, la industria manufacturera vende principalmente al MERCOSUR, aunque algunos complejos como siderurgia y aluminio tienen presencia en el mercado del NAFTA. Por su parte, el complejo de energía y minería presenta una composición de destinos más diversa, cubriendo de forma bastante pareja los principales mercados. Las exportaciones de servicios son más diversificadas en términos de destinos.
Si los complejos exportadores argentinos lograran —contrariamente a lo que ocurrió en los últimos años— mantener las porciones que actualmente capturan del mercado mundial (su market share), el sólo crecimiento del comercio internacional permitiría que las exportaciones aumenten aproximadamente unos U$S 9.500 millones para 2023. Es un monto claramente inferior a los U$S25.000 millones que se estiman necesarios para crecer de modo estable. Para alcanzar esa cifra es indispensable ganar porciones de mercado y/o sumar nuevas exportaciones de bienes y servicios ¿De dónde provendrán?
Dado que no existe “una bala de plata” vinculada a las exportaciones basadas en recursos naturales, el flujo adicional de exportaciones que se van a necesitar entre 2020 y 2023 provendrían de una diversidad de ramas productivas. A los U$S 8.200 millones de exportaciones adicionales de recursos naturales, el análisis del Espacio de Productos para Argentina estima otros U$S 8.900 millones de exportaciones de bienes industriales para 2023. Unos U$S 4.500 millones corresponderían a manufacturas de origen agropecuario, como aceites de soja y girasol (U$S 500 millones), vinos (cerca de U$S 200 millones) y miel (U$S 100 millones). Otros U$S 4.400 millones surgirían de exportaciones industriales como los polímeros de etileno (U$S 150 millones) y los insecticidas y herbicidas (U$S 250 millones).
A los U$S 8.900 millones de exportaciones manufactureras, deberían agregarse las exportaciones adicionales que aportarían los servicios. Bajo un escenario conservador en el que se supone que éstas simplemente crecen al ritmo de las exportaciones mundiales, se podrían obtener unos U$S 1.000 millones adicionales para 2023. En un escenario más optimista, en el cual Argentina recuperara parte de su participación de mercado en estas exportaciones, en línea con las proyecciones de “Argentina Exporta”, podría obtener hasta U$S 4.200 millones de dólares por exportaciones de servicios adicionales para 2023. El grueso de esas divisas se originaría por los SBC (U$S 2.00o millones) y por turismo (U$S 1.300 millones).
“La pregunta de los 25.000 millones” es incómoda: indaga sobre cómo va a hacer Argentina para crecer moderadamente durante el próximo mandato presidencial con un volumen de financiamiento externo modesto. El análisis anterior sugiere que es necesario apostar a un desarrollo productivo y exportador diversificado. No existe una bala de plata: el país depende de una estrategia de sumar exportaciones “de a puchos”. Es una necesidad, pero también es potencialmente una fortaleza porque un crecimiento diversificado de las exportaciones debería contribuir a un crecimiento más alto y resiliente de la economía. Queda claro también que, pensando en horizontes más largos, el aporte de los sectores vinculados a los recursos naturales es sustancial, con lo cual una estrategia ambiciosa debe nutrirlos y potenciarlos.
Propuesta
“La pregunta de los 25.000 millones” se focaliza en una demanda más bien urgente. Sin embargo, sacar a la Argentina de la trampa de crecimiento interrumpido exige pensar en el crecimiento sostenido de las exportaciones más allá del próximo período presidencial.
La estrategia oficial en curso, “Argentina Exporta”, aborda el desarrollo exportador mayormente a través de dos conjuntos de políticas: los acuerdos comerciales y acceso a mercados y políticas sectoriales de promoción y facilitación del comercio. Pese a la juventud de la iniciativa y la escasez de recursos disponibles por la restricción fiscal, “Argentina Exporta” ha tenido el mérito de dar visibilidad a la importancia del desarrollo exportador, proveer una visión articulada de los objetivos que persigue y desplegar algunos instrumentos de promoción y facilitación. Ha sido un paso muy valioso y sería importante que se le diera continuidad en la próxima administración.
Una estrategia integral de desarrollo exportador debería, sin embargo, ser más ambiciosa. Debería trascender la concepción exclusivamente micro y mesoeconómica, basada en políticas de estímulo a sectores y de facilitación del comercio. La visión debería ser integral, en el sentido de coordinar y articular los aspectos micro y mesoeconómicos en un entorno de política macroeconómica propicio para el objetivo general de incrementar las exportaciones. Los lineamientos de la estrategia propuesta en esta sección se basan en esta visión.
Un aspecto central de la propuesta es jerarquizar institucionalmente el rol del desarrollo exportador. La motivación sería contribuir a la construcción de una visión de mediano y largo plazo de la estrategia de crecimiento del país —una estrategia país—, la coordinación de las acciones y políticas dirigidas a estimular la performance exportadora y el involucramiento activo de empresas y trabajadores en la estrategia de desarrollo exportador de sectores estratégicos. Una forma institucional posible es la de una Agencia Nacional de Desarrollo Exportador (ANDE).
Otro elemento distintivo de esta propuesta es que, para que las políticas de promoción de exportaciones y desarrollo productivo puedan cumplir su cometido, la política macroeconómica debe procurar un entorno propicio e incluir objetivos que sean funcionales a la estrategia de desarrollo exportador. Más allá de sus objetivos convencionales de estabilidad de precios y solvencia fiscal, su contribución podría extenderse a preservar la estabilidad de las cuentas externas y administrar el gasto público en forma contra-cíclica.
