Publicado en septiembre de 2019

La toma de decisiones sobre políticas públicas en Argentina se concentra en el presidente: en general, no incluye la voz de sectores aliados al oficialismo y tampoco a los actores directamente afectados por las políticas. En esta aparente fortaleza del presidente radica precisamente su principal debilidad. Cuando los proyectos políticos del primer mandatario se frustran, su gobierno se ve amenazado en el ámbito político por sus socios y otras fuerzas partidarias, y por la sociedad en general que sale a las calles a manifestar su descontento.

Construir consensos es difícil cuando existen múltiples actores y la alternativa de decidir unilateralmente o forjar acuerdos caso por caso se vuelve más atractiva. La debilidad actual de los partidos políticos y la fragmentación del sistema de partidos exacerba este mecanismo. Un aspecto en el que se manifiesta esta forma de decidir es la integración de los gabinetes: las coaliciones electorales suman socios para maximizar las chances de ganar, pero los planteles de gobierno excluyen a la mayoría de estos aliados electorales y se conforman con personas cercanas al presidente. Su composición tampoco responde a intercambios por apoyo legislativo ni a la inclusión de representantes de la sociedad civil. Otro aspecto en el que se entrevé este modo de decidir es la multiplicidad de bloques en el poder legislativo y la escasa coordinación entre agrupaciones políticas en el Congreso. En un contexto de creciente fragmentación del sistema de partidos, las reglas que rigen el funcionamiento del Congreso vuelven más compleja la agregación y colaboración entre los diputados. Esto incentiva la toma de decisiones concentradas en el presidente o la negociación y construcción de mayorías caso por caso, y tiene consecuencias en el papel que cumple el Poder Legislativo en el proceso de elaboración e implementación de las políticas públicas.

Sin embargo, a la larga, puede resultar más costosa: las políticas adoptadas de este modo son menos sostenibles y menos eficaces. Algunos mecanismos pueden incentivar la cooperación en la toma de decisiones. Las medidas que ordenan la competencia política y contienen la fragmentación del sistema de partidos -tales como la eliminación de colectoras, lemas y listas espejo, la verticalización de alianzas, y la jerarquización de partidos nacionales- brindan mayor claridad en la oferta electoral. Esto redunda en la construcción de coaliciones más coherentes internamente y en una menor necesidad de eludir socios minoritarios dentro de las coaliciones para poder tomar decisiones. Establecer reglas para desincentivar la fragmentación en el Congreso –como el fortalecimiento de la Comisión de Labor Parlamentaria y la definición de requisitos más exigentes para la formación de bloques legislativos- genera mejores condiciones para la coordinación y articulación entre las fuerzas políticas y, por lo tanto, desincentiva a los presidentes a llevar adelante negociaciones ad hoc. Por último, existen incentivos para alentar la formación de gabinetes que amplíen los apoyos de los gobiernos teniendo en cuenta la distribución de fuerzas en el poder legislativo y en la sociedad. Ejemplos de esto son el cuoteo, las audiencias públicas, las mesas sectoriales, y oficinas técnicas con el objeto de transformar el proceso de elaboración de las políticas públicas en más participativo.

No hay soluciones singulares para salir de este sendero donde la participación de los distintos actores en el proceso de elaboración de las políticas públicas es limitada. Sin embargo, hay principios que pueden guiar la construcción de un sistema político más amplio y más robusto, donde existan procesos más consensuados que promuevan políticas públicas sostenibles a largo plazo. 

Un contexto que promueve la concentración de las decisiones

Decidir unilateralmente o forjar acuerdos caso por caso es más costoso en el largo plazo en tanto una política que no cuenta con el apoyo de los sectores afectados tiene bajas probabilidades de ser sostenida en el tiempo. En pocas palabras, el estilo de toma de decisiones de los presidentes argentinos en un contexto de fragmentación del sistema de partidos genera dificultades para lograr acuerdos y altos costos de transacción. 

La ausencia de compromisos a largo plazo y de interlocutores que se mantengan a lo largo del tiempo, redunda en políticas poco sostenibles, con consensos débiles y aumenta las probabilidades de tener que deshacerlas. Esto transforma el proceso de toma de decisiones en un mecanismo ineficiente en el mediano y largo plazo.

Tres factores clave incentivan la toma de decisiones unilaterales por parte de los primeros mandatarios argentinos:

1. La fragmentación del sistema de partidos y la flexibilidad de las reglas que rigen la formación de partidos y alianzas, que redunda en la debilidad de los partidos políticos a la hora de estructurar preferencias de los electores.
2. La imprevisibilidad en el reparto de los cargos de gobierno una vez que los presidentes acceden al poder y los bajos incentivos para que las coaliciones electorales se traduzcan en coaliciones de gobierno. 
3. La falta de coordinación en el Poder Legislativo, que es en parte resultado de las normas que regulan su funcionamiento y la formación de bloques legislativos.

Cantidad de partidos y bloques legislativos (1983-2019)

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Cámara Nacional Electoral, la Dirección Nacional Electoral y Mustapic y Schiumerini (2008).

En el Poder Legislativo se dejaron de usar los espacios de coordinación

Las reglas que regulan el funcionamiento de las Cámaras no sufrieron modificaciones sustanciales desde el retorno de la democracia: son las mismas que rigieron bajo un sistema bipartidista, con el Partido Justicialista y la Unión Cívica Radical como partidos centrales. En un contexto de creciente fragmentación del sistema de partidos como el señalado más arriba, estas reglas vuelven más compleja la agregación y colaboración entre los diputados.

El reglamento de la Cámara de Diputados establece que un bloque se conforma con 3 o más diputados. Cada bloque tiene acceso a un lugar en la Comisión de Labor Parlamentaria (CLP), recursos para contratar personal de apoyo y uso de la palabra en el recinto. Estas condiciones generan incentivos para la desagregación. En 2019, en la Cámara baja, 22 de los 35 bloques contaban con 3 o menos integrantes, es decir, el 63% de los bloques son chicos (Cámara de Diputados de la Nación).

En segundo lugar, se registra un incremento de las sesiones especiales y una disminución de las sesiones sobre tablas. El promedio de sesiones por año propuestas por la CLP para el período 2008-2017 se redujo a un tercio, en relación con 1999-2007 (Bonvecchi, Cherny y Cella, 2017) (5 en el primer período, 15 en el segundo). Por otra parte, las sesiones especiales prácticamente sustituyeron a las de tablas: el promedio de 2008-2017 duplica al período 1999-2007 (10 sesiones especiales contra 5).

Esta situación está relacionada con la forma en la que se construyen las mayorías que aprueban leyes y con la cantidad de iniciativas que se aprueban. Para las sesiones sobre tablas los distintos bloques deben acordar el temario, pero en las sesiones especiales no es necesaria esta instancia de colaboración en tanto las pueden solicitar pocos legisladores o el Poder Ejecutivo. 

En cuanto a la cantidad de leyes que se aprueban, este número desciende porque, al tratarse en sesiones especiales sin una agenda consensuada, sólo se tratan los pocos proyectos por los que se cita. Por lo tanto, el incremento en las sesiones especiales es un indicador de un quiebre en la lógica de cooperación interpartidaria que permitía que tanto los legisladores oficialistas como la oposición aprobaran proyectos.

Otro punto relevante a destacar a la hora de estudiar las instancias de acuerdos en el Poder Legislativo es la tasa de éxito de los proyectos de ley que envía el Poder Ejecutivo. Dicha tasa se mantiene estable, aunque la cantidad de iniciativas que presenta el presidente y aprueba el Congreso es cada vez menor (Bonvecchi, Cherny y Cella, 2017). Esta situación da cuenta del cambio en la estrategia del presidente: al existir mayores dificultades para construir consensos al interior de la Cámara de Diputados, el primer mandatario envía una menor cantidad de proyectos de ley.

Proyectos de ley y leyes sancionadas por el Poder Ejecutivo Nacional (1983 – 2017)

Fuente: elaboración propia sobre datos de la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.     

Sumado a esto, la inestabilidad y la poca duración de los legisladores en sus cargos -un rasgo característico de la política argentina- generan también imprevisibilidad en la discusión política: la fluidez de los interlocutores puede poner en jaque acuerdos preexistentes, que en una legislatura con muchos bloques es más difícil construir (Tsebelis, 2001).

En la Argentina, la falta de incentivos para la agregación partidaria y las reglas de los ámbitos de negociación legislativa dificultan la coordinación entre las organizaciones políticas y tienen consecuencias en el papel que cumple el Poder Legislativo. Si el Congreso participa en la elaboración de políticas públicas y controla su implementación es corresponsable con el Poder Ejecutivo por las consecuencias sociales de estas políticas. Esta responsabilidad compartida permite contar con políticas a largo plazo, es decir, brinda mayor estabilidad al sistema. El diseño institucional del Congreso argentino en un contexto de alta fragmentación, en cambio, desincentiva la formación de coaliciones legislativas estables y promueve la construcción de mayorías ad hoc por proyecto. El resultado es un Poder Legislativo que no participa activamente del proceso de elaboración en la toma de decisiones.

Publicado en septiembre de 2019

Las mujeres aún enfrentan mayores obstáculos que los varones para insertarse en el mercado de trabajo, acceder a empleos de calidad, sostener sus trayectorias laborales y ocupar puestos de decisión. Promover una mayor equidad entre mujeres y varones es prioritario para garantizar el goce efectivo de los derechos de las personas y las oportunidades para alcanzar su máximo desarrollo. Además, la equidad de género también contribuye a aprovechar la ventana de oportunidad demográfica, a la reducción de la pobreza y a promover un mayor crecimiento y desarrollo económico. Pese a los avances recientes en la agenda de género, la importancia del goce de los derechos económicos de las mujeres permanece en un segundo orden de prioridad.

Las reuniones con expertos, representantes del sector privado, los sindicatos, los movimientos sociales y los organismos internacionales, en el marco de #META lograron hallar consenso sobre la multiplicidad de factores que determinan la participación laboral y que las políticas públicas deben contemplar. Además, en cada jornada se analizó la factibilidad y el impacto de propuestas de política pública que contribuyan a la equidad de género. En este marco, se resaltan tres aspectos prioritarios.

En primer lugar, las responsabilidades de cuidado y el trabajo no remunerado son una de las principales barreras para que las mujeres accedan a un puesto laboral. Si bien existen políticas públicas que pueden reducir esta carga, como la provisión de espacios de cuidado, el régimen de licencias por la tenencia de un/a hijo/a y las medidas de conciliación trabajo-familia, estas iniciativas suelen carecer de un enfoque de género que logre promover la corresponsabilidad. Garantizar los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres es también imperativo, para que ellas puedan tomar decisiones libres e informadas sobre el inicio de la vida reproductiva.

Segundo, las mujeres encuentran obstáculos específicos en sus trayectorias educativas y laborales, que la ausencia de una perspectiva de género en las políticas públicas no logra abordar. Las políticas activas del mercado de trabajo, las políticas socioeducativas y las políticas de protección social son cruciales para garantizar los derechos de las mujeres, asegurarles un piso de ingresos y proveerles oportunidades educativas y laborales.

Por último, las normas sociales que atribuyen distintos roles a los géneros repercuten sobre las oportunidades disponibles para las mujeres, al perpetuar estereotipos y sostener la división sexual del trabajo. Por lo tanto, se vuelve necesario llevar a cabo acciones que mitiguen estos sesgos desde la educación y los medios de comunicación, y también que visibilicen a las mujeres.

Abordar las problemáticas de género de manera integral es un imperativo ético y jurídico impostergable para garantizar la autonomía económica de las mujeres. Pero además, es un requisito esencial y una meta estratégica para avanzar en la senda del desarrollo inclusivo y sostenible.

Las brechas de género en el mercado laboral: ¿por qué es importante cerrarlas?

Las mujeres enfrentan mayores obstáculos que los varones para insertarse en el mercado de trabajo, acceder a empleos de calidad, sostener sus trayectorias laborales y ocupar puestos de decisión. En Argentina, 62% de las mujeres de entre 16 y 59 años participan del mercado laboral, mientras que 81% de los varones lo hacen (EPH, 2018). La mitad de las ocupadas trabaja a tiempo parcial, comparado con uno de cada cuatro varones. Aquellas que consiguen trabajo tienen mayor probabilidad de desempeñarse de manera informal, recibir remuneraciones más bajas, participar en sectores menos dinámicos o, incluso, transitar a la inactividad o el desempleo.

Estas brechas son un problema porque vulneran los derechos de las mujeres que están amparados por diversos instrumentos internacionales a los que Argentina suscribió en los últimos 40 años. Estos compromisos resaltan la obligación del Estado de trabajar por los derechos de las mujeres. Las brechas de género también vulneran la autonomía, entendida como el reconocimiento de la capacidad de las personas para tomar decisiones libres sobre su vida (CEPAL, 2016). La autonomía económica, en particular, refiere a la capacidad de generar recursos propios a través del trabajo remunerado.

Hay otras razones subsidiarias que resaltan el imperativo de actuar para cerrar las brechas de género. En primer lugar, una baja y pobre inserción de las mujeres en la economía implica desaprovechar la oportunidad del bono demográfico, que se estima que terminará en 2042 (Rofman y Apella, 2016). Este período se distingue por el descenso de la tasa de dependencia: al haber más personas en edad económicamente activa que niños y personas mayores, se requiere un menor esfuerzo relativo de la población activa para destinar recursos a las personas dependientes. Pero el fin del bono traerá desafíos para los que será clave contar con mayor población económicamente activa. Si no se logran altas tasas de empleo femenino antes del cierre de esta etapa, la sustentabilidad de la sociedad estará en riesgo (Filgueira y Aulicino, 2015). Segundo, la desigualdad laboral de género agudiza la pobreza de los hogares y refuerza su reproducción. Los hogares de jefatura femenina tienen más probabilidades de encontrarse en situación de pobreza y menos chances de superarla debido a la tensión que existe entre las responsabilidades familiares y la participación laboral de calidad. Por último, como corolario de lo anterior, alcanzar la equidad de género en el mercado de trabajo es una precondición que garantiza mayor crecimiento y desarrollo económico (Díaz Langou y Brest López, 2018).

En Argentina, la agenda de género adquirió notoriedad en los últimos años, producto del impulso del movimiento Ni una Menos. Las políticas que más avance registran se relacionan a la erradicación de la violencia de género y a los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres. Atender estas cuestiones es fundamental, pero resulta insuficiente para promover la igualdad de oportunidades entre los géneros. La equidad en el ejercicio de la autonomía económica es un fin en sí mismo y un marco habilitador para la garantía de otros derechos de las mujeres.

En un contexto de elevada pobreza, vulnerabilidad social y contracción económica (Rapetti et al., 2019), cerrar las brechas de género se vuelve una necesidad aún más acuciante. Abordar la problemática de forma integral no solo es un imperativo ético y jurídico, sino también un requisito esencial y una meta estratégica para avanzar en la senda del desarrollo inclusivo y sostenible.

Avances y limitaciones en la participación laboral de las mujeres

Las mujeres incrementaron su participación laboral fuertemente en la década del noventa como estrategia de compensación de ingresos de los hogares por pérdida del empleo de los jefes varones. Pero esa tendencia creciente se estancó desde principios de la década del 2000 (Gasparini y Marchionni, 2015; Beccaria y otros, 2017). En 2018, en Argentina 62% de las mujeres de entre 16 y 59 años participan del mercado laboral, lo que representa una brecha de 19 puntos porcentuales con respecto a la participación laboral masculina (81%) (EPH, 2018). Entre 2003 y 2018, este indicador se estancó en torno al 60% y la brecha por género en el tiempo se estabilizó.

Sin embargo, la posibilidad de participar en el mercado de trabajo depende de la tenencia de hijos, el nivel educativo y la edad de las mujeres. El cambio de tendencia observado desde la década del 2000 respondería al comportamiento de las mujeres de entre 25 y 54 años con hijos. Para las mujeres sin hijos, su participación se había estancado en los años noventa para aquellas con educación baja y media, y desde los años ochenta para las más educadas (Beccaria y otros, 2017).

Las responsabilidades de cuidado son uno de los principales determinantes de las brechas de género en el mercado de trabajo (Díaz Langou y otros, 2019). Cuando hay hijas/os menores de 18 años en el hogar, la brecha por género en la actividad aumenta, ya que los varones con hijos/as incrementan su participación en mayor medida que las mujeres madres (Tabla 1). 

El acceso a un mayor nivel educativo se asocia fuertemente a la posibilidad de participar en el mercado de trabajo: las personas con más años de educación muestran tasas de participación más altas. Dado un mayor aumento en la participación laboral femenina, entre quienes alcanzan un mayor nivel educativo la brecha de participación por género es menor.

También hay brechas de género en las trayectorias y la calidad del empleo al que acceden varones y mujeres. Las mujeres están más afectadas por el desempleo. Si bien la brecha en la tasa de desocupación mostró una leve caída en los últimos quince años, la proporción de mujeres desempleadas (11%) supera a la de los varones (9%). Esta situación puede dar lugar tanto a dificultades para conseguir un empleo acorde a sus necesidades, como también a sesgos y prejuicios por parte de los empleadores, que asocian a las mujeres a su rol de cuidadoras.

Tasa de desocupación por género y tenencia de hijos. Aglomerados urbanos (2018)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (EPH).

Las mujeres se ven más afectadas por la subocupación[1]. En los últimos cinco años, las mujeres han caído de manera más fluctuante en la subocupación demandante, el subgrupo que querría trabajar más horas y busca activamente hacerlo.

Las mujeres están más presentes que sus pares varones en la economía informal, con un menor acceso a prestaciones de la protección y la seguridad social. A partir de la crisis de 2001-2002, la evolución de la informalidad tuvo una tendencia a la baja, como también la brecha por género. Sin embargo, desde 2011, la tasa de trabajadoras no registradas se mantuvo estable en torno a 36%, mientras para los varones este valor es de 32%.

Las mujeres tienen mayor participación en los sectores económicos menos dinámicos y que generan menores ingresos. Esta segregación sectorial replica la asignación cultural de roles. El 57% de las mujeres se concentra en cuatro sectores: comercio (17%), servicio doméstico (17%), educación (15%) y salud (8%). A excepción de comercio, la fuerza laboral de los sectores mencionados está compuesta en más de un 65% por mujeres, llegando incluso al 97% en el área de Servicio Doméstico.

Salario promedio en pesos del cuarto trimestre de 2018, distribución de mujeres y tasa de feminización por sector económico. Aglomerados urbanos (4° trimestre 2018)

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (EPH).

Si bien en Argentina no se evidencia una brecha salarial, medida por hora trabajada para un mismo puesto en un mismo sector, sí hay una brecha de ingresos que se sitúa entre el 22% y el 35%. Esta cifra es el síntoma de otras cuestiones: las mujeres trabajan menos horas, en sectores peor remunerados, tienen mayores tasas de empleo no registrado, y son minoría en puestos de liderazgo, entre otros.

Por último, a pesar de estar mejor calificadas que los varones – con mayores niveles educativos en promedio –, las mujeres siguen subrepresentadas en puestos de jefatura y dirección. Ellas ocupan un 34% de los cargos de dirección en el sector privado y un 31% de los puestos de alta dirección en el sector público (EIL, 2017).

Publicado en septiembre de 2019

Desde inicios de 2002, la función directiva del Estado nacional ha sido cubierta centralmente de modo discrecional. Sin considerar las coordinaciones y direcciones simples, en diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales de la Administración Pública Nacional estaba designado de forma transitoria – por 180 días- y el 80% estaba exceptuado de requisitos. La proliferación de estas designaciones transitorias evidencia que el ingreso a la mayoría de los cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito.

Esto dificulta que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza la posesión de las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas. A su vez, dado que la designación es “transitoria” estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios. La conformación de un segmento directivo con estas características perjudica la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política.

Desde 1983, ha habido una alternancia de iniciativas para profesionalizar la dirección pública. A diferencia de otras experiencias de la región, los impulsos de reforma contaron con diseños innovadores, pero quedaron debilitados, inconclusos o detenidos en el tiempo. Las políticas implementadas desde fines de 2015 han generado una agenda de trabajo sobre empleo público que buscó desarrollar herramientas para su planificación y colocó el tema de la profesionalización del segmento directivo entre sus prioridades. Pero los avances son todavía limitados.

Promover un desarrollo sostenible de la Argentina implica la construcción de un Estado nacional con capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. Para ello, es central desarrollar un segmento directivo profesional dentro de la Administración Pública Nacional que tome en cuenta un modelo mixto, que combine un cuerpo de directores públicos seleccionados a través de procesos meritocráticos y con estabilidad de cargo para áreas susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo y un sistema de posiciones para áreas más dinámicas del Estado como aquellas encargadas de gestión de la información o  innovación tecnológica. Este modelo debe contemplar no sólo aspectos vinculados a mecanismos de selección modernos y la integralidad del ciclo de gerencial, sino también cuestiones sobre el diseño político institucional que le otorguen legitimidad y sustentabilidad como la conformación de un órgano rector jerarquizado y especializado que administre el sistema y un consejo asesor con representación de diversos actores políticos y sociales.

La ausencia de un segmento directivo profesional en el Estado nacional

El Estado nacional argentino no ha logrado conformar un segmento de dirección pública profesional, debido a que la función directiva es cubierta mayormente de manera discrecional. A partir de 2002 se generalizó el uso de las designaciones transitorias (por 180 días) de las posiciones con funciones ejecutivas en la administración pública nacional central, exceptuadas de realizar los procesos concursales y de considerar mayormente los requisitos exigidos por la norma para el acceso a la Alta Dirección Pública (Zuvanic y Diéguez, 2016).

La Alta Dirección Pública (ADP) es el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan como “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia (Zuvanic y Diéguez, 2016). En las democracias modernas y experiencias internacionales recientes, la ADP es un constructo artificial diseñado intencionalmente para mejorar la gestión.    

En el caso de Argentina, este espacio que incluye a directores nacionales, generales y simples, y coordinadores en el régimen de la Administración Pública Nacional (APN) central, está regulado principalmente por el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). A fines de 2018, la ADP estaba compuesta por aproximadamente 2400 personas, los cuales representaban el 3,2% del total de empleados de la APN central.  

Considerando ese segmento directivo dentro de la APN central correspondiente a las direcciones nacionales y generales – excluyendo coordinaciones y direcciones simples – para diciembre de 2015, el 87% del cuerpo directivo en esos niveles se encontraba designado bajo la modalidad transitoria y el 84% se encontraba exceptuado de los requisitos exigidos por la norma. En 2016 se inició el proceso para concursar las funciones ejecutivas en la APN central, a través de 125 llamados a concursos. Sin embargo, su impacto fue poco significativo ya que las posiciones concursadas desde el inicio de la gestión hasta principios de 2019 solo representan un 5% del total del nivel directivo y se han mantenido las designaciones de corte político. En diciembre de 2018 el 93% de los directores nacionales y generales estaba designado transitoriamente y el 80% estaba exceptuado de requisitos.

Porcentaje de funciones ejecutivas con designaciones transitorias y excepción de requisitos (2015 y 2018)

Fuente: GPS del Estado en base al total de cargos ocupados de direcciones nacionales y generales (ADP) a diciembre 2015 (N: 375) y a diciembre 2018 (N: 417). No se consideraron aquellos cargos que se encuentran vacantes o que no hay datos sobre quién está en el cargo. En 2015 no se encontró el decreto de designación de 26 funcionarios (7%) y en 2018 de 25 funcionarios (6%).

Así, el ingreso a la gran mayoría de cargos con incidencia crítica en el desarrollo de las políticas públicas no responde a decisiones basadas en competencias directivas ni a criterios de acceso en base al mérito: en la Administración Pública Nacional predominan decisiones de carácter discrecional que en la práctica se traducen en la configuración de un modelo directivo basado fundamentalmente en competencias políticas que prioriza la confianza partidaria (Zuvanic, 2016; Zuvanic y Diéguez, 2016). El panorama es mucho más preocupante si se extiende la mirada al resto del sector público nacional, pues en el universo de empresas públicas y organismos descentralizados el proceso de designación de los miembros de los directorios y otros cargos con roles y funciones ejecutivas no es ajeno a la discrecionalidad política con la que se manejan las designaciones en la administración central (Rubio, 2017; Rubio y Nuñez, 2019). 

La tendencia a reservar la mayor parte de las posiciones directivas como cargos de confianza política permite reforzar, desde la perspectiva de los políticos, el principio de responsabilidad que adquieren ante el mandato otorgado por los ciudadanos al elegirlos. Sin embargo, el predominio del criterio político al momento de realizar las designaciones tiene efectos negativos sobre las características de la organización del segmento gerencial en el Estado nacional, la forma en que se elaboran las políticas públicas, y sus resultados.

En primer lugar, resulta contraproducente para que los directivos públicos dispongan de un espacio de autonomía razonable frente al poder político y no garantiza que posean las capacidades necesarias para dirigir organizaciones complejas (Cortázar Velarde et al., 2014). A su vez, dado que la designación es transitoria, estos directivos no tienen procesos asociados a la gestión del desempeño, ni incentivos que promuevan su desarrollo o estímulos económicos que premien logros o resultados extraordinarios (Zuvanic y Diéguez, 2016). Esto deja como saldo un segmento directivo sin criterios de ingreso y desarrollo en base al mérito, volátil y con baja permanencia en el cargo.

Un segmento directivo con estas características perjudica la gobernanza pública en tanto tiene efectos negativos sobre la calidad de los procesos de gestión al interior de los organismos del Estado, la estabilidad de las políticas y la existencia de mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública entre la burocracia y la política. Todo esto afecta, a su vez, los resultados en términos de desarrollo pues el Estado dispone de una burocracia más expuesta a la corrupción y con menos capacidades para implementar políticas públicas complejas que requieren horizontes institucionales de largo plazo, articulación con los actores sociales basada en la confianza y reciprocidad y sistematización de información sólida. En este sentido, algunos estudios empíricos han encontrado evidencia de la existencia de una relación positiva entre la existencia de una burocracia profesionalizada y mayores niveles de desarrollo, tanto en términos económicos como sociales. 

Explicaría en una oración más cuáles son las consecuencias negativas de esto en relación a mejorar la gestión del estado/favorecer la transparencia/etc. Algo explícito y claro que demuestre por qué es fundamental favorecer la pertenencia institucional, el capital gerencial, la profesionalización.

La importancia de un segmento directivo profesional para mejorar la gobernanza pública y promover el desarrollo

La crisis económica que atraviesa la Argentina actualmente vuelve a poner en evidencia las dificultades para generar un proceso de desarrollo sostenible con inclusión. La calidad de la intervención estatal a fin de orientar dicho proceso es un factor clave. El gasto público consolidado aumentó del 29% del PBI en 2002 al 47% del PBI en 2018. Sin embargo, esto no implica necesariamente la existencia de un Estado más efectivo para generar un proceso de desarrollo sostenible. Construir un segmento directivo profesionalizado dentro de la APN es un primer paso estratégico para comenzar a andar este camino.

Hay dos argumentos por los que es relevante construir un segmento directivo profesional en la APN como mecanismo para mejorar la calidad de la intervención del Estado y promover un desarrollo sostenible.

El primero está vinculado a la incidencia del segmento directivo sobre la estructura estatal. El segmento directivo tiene a su cargo funciones que son indispensables para el diseño y la implementación de las políticas públicas: traduce la estrategia en acciones, rinde cuentas de los resultados y contribuye a contrarrestar la falta de continuidad de políticas en el contexto de políticos cambiantes y la fragmentación de agendas jurisdiccionales (Cortázar Velarde et al., 2014). Por estos motivos, posee una incidencia crítica sobre las estructuras estatales y sus capacidades (Zuvanic, 2016; Longo, 2014; Cortázar et al., 2014; Martínez Puón, 2011; Zuvanic y Iacoviello, 2010).

El segundo argumento está vinculado a los efectos del mérito como principio organizador de dicho segmento sobre la calidad de la gobernanza pública y las dimensiones económicas y sociales del desarrollo. En las últimas décadas se han revalorizado los principios de la organización burocrática posweberiana, básicamente la idea de integrar el mérito en todo el ciclo gerencial, más allá de la estabilidad del cargo. Existe evidencia de que el proceso de designación de los directivos públicos a través de procesos meritocráticos separados de la discrecionalidad política tiene efectos positivos sobre la gobernanza pública, los niveles de corrupción institucional, las tasas de crecimiento económico y los niveles de pobreza. 

Respecto a la mejora de la gobernanza pública, una alta dirección profesional incrementa la especialización de los funcionarios, así como el grado de cohesión y compromiso con las organizaciones. La evidencia señala que el mayor nivel de institucionalización de los procesos de selección meritocráticos mejora la gestión de insumos, de personas y de procesos al interior de las organizaciones (Cortázar et al., 2016). De esta manera, en un nivel más micro, la ADP ha generado mejoras en los climas de trabajo y desarrollo de equipos y en la asignación de recursos presupuestarios (Zuvanic, 2016). A su vez, existen algunos indicios de que la designación de funcionarios basada en el mérito está asociada con bienes y servicios públicos de mejor calidad (Gallo y Lewis, 2012).

Por su parte, el mérito como articulador de un cuerpo profesional en la administración pública también se encuentra asociado con menores niveles de corrupción estatal (Rauch y Evans, 2000; Oliveros y Schuster, 2017). Los sistemas de selección basados en habilidades y mérito tienen un efecto positivo en la reducción de los niveles de corrupción en comparación con otras características de la organización burocrática como su grado de estabilidad en el cargo o la diferencia de salarios entre el empleo público y el empleo privado (Dahlström et al., 2012). Ello se debe fundamentalmente a que genera una separación de intereses entre la burocracia y la política, lo cual facilita los mecanismos de balance de poder y control dentro de la administración pública.

La organización burocrática basada en el mérito es relevante también en cuanto a su incidencia sobre aspectos vinculados al desarrollo y el bienestar de la sociedad. En términos macro, existe evidencia de que la mayor profesionalización de las burocracias (en términos de selección meritocrática y carreras de largo plazo) tiene efectos positivos sobre los niveles de crecimiento económico (Evans y Rauch, 1999).  Por un lado, favorece la generación de horizontes de largo plazo por parte de las organizaciones públicas y por ende una mayor disposición a la inversión en infraestructura pública. Por otro lado, favorece las decisiones de inversión por parte de los actores económicos en la medida en que perciben a la burocracia como confiable, previsible y competente para asegurar la efectividad de dichas inversiones. En este sentido, por ejemplo, existe evidencia de una asociación positiva entre la selección meritocrática y las tasas de creación de nuevas empresas (Nistotskaya y Cingolani, 2016).

La gobernanza pública también es un factor relevante que posibilita que el crecimiento económico de un país se traduzca en menores niveles de pobreza de su población. Esto se debe a que la selección meritocrática y la estabilidad en el cargo permiten mejorar la efectividad del gasto público destinado a la provisión de bienes y servicios para disminuir las desigualdades de capacidades en la población (Henderson et al., 2007)

Modelo mixto 

Un sistema de ADP profesional en Argentina tiene más posibilidades de lograr sustentabilidad en el mediano plazo bajo un formato con componentes de carrera que uno netamente gerencial (Zuvanic y Diéguez, 2016). En este sentido, se propone la conformación de un cuerpo de directores públicos que sean seleccionados a través de procesos meritocráticos y tengan estabilidad, y que modernicen la experiencia de los Administradores Gubernamentales (AG). Los directivos que integren dicho cuerpo deberán ser destinados a áreas de la APN susceptibles de riesgos de integridad, que requieran la construcción de capacidades institucionales y que impliquen altos costos de reemplazo, tales como las áreas de legales, compras y contrataciones, recursos humanos, administración financiera. Por su parte, se sugiere la construcción de un sistema de posiciones para las áreas más dinámicas del Estado tales como aquellas encargadas de gestión de la información,  innovación tecnológica, biotecnología, entre otras a fin de garantizar capacidades para la construcción de un Estado más ágil y efectivo.

Publicado en septiembre de 2019

Entre 2006 y 2016 se urbanizaron más de 85 mil hectáreas de suelo rural en los grandes aglomerados urbanos de la Argentina, en donde vive el 66% de la población del país. Esto representa el suelo urbano necesario para construir más de cuatro ciudades de Buenos Aires en sólo una década. Que el crecimiento urbano supere al crecimiento poblacional produjo un desarrollo urbano de baja densidad, lo que acarrea ineficiencia en el uso del suelo, mayores costos de provisión de infraestructura y segregación socio-territorial.

Este contexto demanda establecer líneas de acción que impulsen el desarrollo urbano bajo criterios de sustentabilidad, mixtura de usos y diversidad social, densidades medias y acceso a bienes y servicios de calidad. Es necesario pensar políticas que aborden la gestión y generación del suelo de manera integral entre las distintas áreas de gobierno, que incluyan mecanismos de articulación entre los diferentes sectores que intervienen en el desarrollo de los centros urbanos, y que entiendan la importancia de la buena gestión del suelo para el desarrollo socioeconómico y ambiental de las ciudades, y de la Argentina. Solo así se podrá lograr el acceso eficiente al suelo, hacer un uso sostenible de los recursos económicos con los que se cuenta, y generar ciudades con niveles óptimos de equidad e integración social y urbana.

Para mejorar el acceso a la vida urbana en las ciudades argentinas y solucionar la falta de planificación del desarrollo urbano actual, el gobierno nacional puede impulsar cuatro políticas concretas:

• Desarrollar organizaciones públicas de gestión urbana que tengan un abordaje multinivel e interjurisdiccional, con foco en la planificación y desarrollo de nuevo suelo urbano.
• Implementar fideicomisos para el financiamiento del desarrollo de suelo urbano a través de mecanismos público-privados.
• Desarrollar mecanismos de gestión pública para recuperar y movilizar la inversión pública en infraestructura urbana.
• Establecer una ley nacional que regule el uso y disposición del suelo urbano en Argentina y que guíe el desarrollo de normativas provinciales o locales. 

Las cuatro propuestas buscan trabajar sobre las dificultades que implica planificar las ciudades en el largo plazo, generar mecanismos de financiamiento innovadores que articulen a diferentes sectores y fortalecer las capacidades estatales que mejoren el rol movilizador y regulador del sector público en el acceso y gestión de la cuestión urbana.

¿Cómo crecen la ciudades en Argentina?

Discutir sobre el desarrollo de las ciudades a partir del acceso al suelo urbano es relevante en términos demográficos: el 92% de la población argentina vive en centros urbanos.

Se estima que el crecimiento medio poblacional interanual en Argentina en los últimos 10 años fue del 1,18% (INDEC, Censos 1991, 2001 y 2010). De esa población total, más del 66% se concentra en alguno de los 33 grandes aglomerados urbanos que existen en el territorio nacional. En contraste, y este es el segundo punto en la relevancia de la discusión, la superficie urbana ocupada por esos 33 aglomerados (que agrupan a 137 localidades) equivale al 0,23% del territorio argentino. Esto representa una densidad bruta de 45 habitantes por hectárea para el año 2016 (Lanfranchi et al., 2018b), la cual que se ubica muy lejos de los 90 habitantes por hectárea recomendados para hacer un uso eficiente de la infraestructura urbana (Libertun y Guerrero, 2017).

Según datos del Laboratorio Urbano Digital (LUD), el crecimiento urbano por expansión supera al crecimiento de las poblaciones urbanas en Argentina. A la vez que el crecimiento poblacional se desarrolla en un contexto de expansión urbana desordenada.

Tasas de expansión media anual de la superficie del área urbana y crecimiento poblacional de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006-2010 y 2010-2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018)

Mientras que hasta 2010 el uso de suelo urbano acompañó el crecimiento poblacional, la tendencia se revirtió al comienzo de la última década y la expansión urbana superó al aumento de la población en los aglomerados urbanos argentinos (Lanfranchi et al., 2018b).

Los datos muestran un uso ineficiente de uno de los recursos urbanos más importantes: el suelo. Entre 2006 y 2016 las ciudades argentinas consumieron un 16% más de suelo que en la década anterior, solamente considerando mecanismos de expansión. Esto refleja altos niveles de consumo de suelo urbano y también un modelo de desarrollo urbano poco sustentables, con baja densidad poblacional y segregación social.

La expansión urbana entre 2006 y 2016 respondió, principalmente, a demandas habitacionales de diversos sectores. Alrededor del 85% del suelo utilizado mediante lógicas de expansión en los 33 grandes aglomerados urbanos argentinos fue destinado a uso residencial. A su vez, el 12% se destinó a uso industrial y el 3% a equipamiento urbano.

Tipos de usos del suelo en la expansión urbana de los 33 grandes aglomerados urbanos (2006 – 2016)

Fuente: elaboración propia sobre la base de Lanfranchi et al. (2018b).

Desde el surgimiento de las primeras villas en la década de 1930, la forma en que se desarrolla el suelo urbano en el país no responde a las necesidades de vivienda e infraestructura de una parte de la población. Al año 2016, según datos del ReNaBaP (2016), los barrios populares se ubican en unas 44.000 hectáreas que el Estado se propone reurbanizar. Estos barrios populares crecen a un ritmo de 700 hectáreas por año. En este contexto, se torna relevante resolver la integración de los barrios existentes, así como generar políticas urbanas que atiendan a la población más vulnerable en su demanda futura por el acceso al suelo y la vivienda.

A principios del siglo XX, el país supo ser un ejemplo en Latinoamérica por su capacidad de planificar el desarrollo de sus ciudades, y por lograr uno de los niveles de urbanización más elevados del mundo (UNCHS, 1986). Sin embargo, esta visión se fue perdiendo, dejando que el mercado o los particulares resuelvan la urbanización por sus propios medios (Lanfranchi et al., 2018b).

Dada la incesante demanda por nueva urbanización y el elevado costo de reurbanizar las partes de la ciudad que se generaron sin planificación, deben considerarse nuevos mecanismos para el desarrollo de suelo urbano. Estos deben poner el foco en tener una mayor densidad poblacional, y dar respuesta a varios sectores sociales incluyendo a las personas más vulnerables, al mismo tiempo que deben generar oportunidades de inversión para el sector privado.

En este contexto, el Estado nacional posee un rol central en la definición de políticas de gestión urbana que puedan adaptarse a diferentes contextos subnacionales y en la implementación de lógicas de coordinación entre distintos sectores y jurisdicciones de gobierno. En contraposición, los Estados subnacionales se volvieron mucho más dependientes de las transferencias presupuestarias nacionales para la realización de grandes obras, a la vez que presentan debilidades institucionales y técnicas para gestionar el suelo y el desarrollo urbano (Granero et al., 2019).

Las ciudades son centros generadores de crecimiento económico y contribuyen a la integración social. El Estado nacional es el principal responsable de la infraestructura urbana y la provisión de servicios básicos y por ende es un actor clave en la definición de líneas de base que aseguren niveles mínimos de calidad institucional en las estrategias de inversión y la asignación de fondos.

El desarrollo de infraestructura urbana, así como los niveles de conectividad y acceso a la ciudad estarán determinados, en primer lugar, por la capacidad de los actores intervinientes en la gestión del suelo para coordinarse y articularse en la implementación de políticas urbanas. En segundo lugar estarán determinados por la disponibilidad presupuestaria para proveer los recursos necesarios.

El crecimiento de las ciudades a partir de modelos altamente expansivos sobre el territorio demanda un abordaje metropolitano de la cuestión urbana. La provisión de servicios, la movilidad, y el vínculo entre las áreas residenciales y los centros laborales traspasan los límites administrativos de las ciudades y requieren mecanismos de articulación y gestión entre dos o más ciudades, entre diferentes niveles de gobierno, así como entre diversos actores.

La mayoría de los municipios argentinos tienen potestades para regular el mercado de suelo y existen ejemplos en donde la coordinación entre los sectores público y privado para el desarrollo urbano contribuyó a disminuir la presión presupuestaria sobre el gobierno local, propiciando procesos de planificación más equitativos (Duarte y Baer, 2014).

Generar entidades públicas metropolitanas para el desarrollo de suelo urbano

Los desarrollos urbanos deben entenderse desde una concepción integral de la ciudad porque, más allá del suelo y la vivienda que gestionan, impactan en el transporte, la conectividad, el desarrollo socio económico y la calidad medioambiental que gozan sus habitantes. Desarrollar instrumentos de gestión urbana multinivel e interjurisdiccional es una primera medida para impulsar la coordinación entre diferentes niveles de gobierno y sectores, y para mejorar la implementación de inversiones en infraestructura urbana y vivienda.

La propuesta consiste en crear entes públicos metropolitanos, con capacidad de gestionar el suelo urbano en los principales grandes aglomerados urbanos de la Argentina, y/o entidades regionales para aglomerados de menor envergadura. Los entes tendrán una organización común promovida desde el nivel nacional de gobierno, con fondos específicos provenientes del gobierno nacional, pero implementada junto a los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) que deseen adherir a la propuesta.

Su foco estará puesto en la producción de suelo y gestión de proyectos urbanos, capaces de acompañar los procesos de urbanización sustentable en tiempos mayores a los de una gestión de gobierno. Las responsabilidades de estos entes consistirá en la adquisición del suelo, la realización de un plan maestro de sector, las gestiones de aprobación, el desarrollo de las infraestructuras, la coordinación con el sector público (con agencias como la Agencia de Administración de Bienes del Estado, los institutos de vivienda o áreas del gobierno nacional dedicadas al desarrollo de infraestructura urbana), el sector privado (desarrolladoras inmobiliarias, empresas de la construcción, empresas de servicios, bancos, entre otros) y las organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, cada ente estará compuesto por representantes de los distintos niveles de gobierno, que garanticen idoneidad y continuidad en el tiempo más allá de los plazos de gobierno.